刘军宁:燃油税是个宪政议题

　　中国已经进入纳税人时代。所有的中国人都已是纳税人了，中国公民的每一次支付举动都是在直接或间接地给执政党和政府缴税。在公民与宪政时代，国家存在的唯一理由就是为作为纳税人的公民服务。任何征税都必须得到纳税人的同意。纳税人的根本权利是有权挑选谁来做为他们服务的仆人。中国没有真正受纳税人委托的代表制度来监督政府的税政行为。没有任何有效的措施可以阻止食税者把手伸向纳税人的钱袋。对食税者拿走的税款及其用途，纳税人毫无发言权，遑论对征税与执政者支出的监督权。虽然纳税人的称呼已经初步获得了法律地位，但是纳税人的权利还有待进一步落实。燃油税就是最新近的一个实例。

　　2008年12月18日，中国国务院宣布燃油税实施方案于2009年1月1日正式生效。新的燃油税将取消原在成品油价外征收的公路养路费、航道养护费、公路运输管理费、公路客货运附加费、水路运输管理费、水运客货运附加费等六项收费。这说明，中国政府正在积极扮演征税者的角色。

　　经济学家熊彼特说过，现代国家是税收国家。众所周知，现代政府及其官员是靠税收养活的。没有税收，政府就不能生存。因此，政府最感兴趣的事情就是征税。所以，若是政府表现出强烈的征税倾向，纳税人不仅不应该感到意外，而且还要有充分的心理准备。不过，征税的事，可不是一件小事。老子说，民之饥，以其上食税之多，是以饥。孔子说，横征暴敛的苛政猛于虎。美国最高法院大法官约翰·马歇尔甚至认为，征税的权力是事关毁灭的权力。因此，对待征税及相应的权力要慎之又慎，否则，会有毁灭性的后果。

　　为了节制毁灭性的征税权力，必须对征税权加以严格限制。所以，与代议政府有关的现代宪政有这样一个根本原则：没有代表，就无权征税。这就是说，没有纳税人（通过其在立法机关代表）的同意，政府就无权征税。因此，其系定理是，没有立法机关的同意，政府就无权征税。就是说，政府没有得到纳税人的授权，就不能向纳税人征税，哪怕用征来的税款做对纳税人有好处的事情，也不行。

　　根据相关的新闻报道，新的燃油税政策是由国家发展与改革委员会会同有关行政机构起草的，由国务院颁布实行的。这样的话，问题就出来了：在未获得国家立法机关同意的情形下，国务院，更不用说国家发改委，有权开征新的税种吗？作为一个全新的税种，燃油税税率的确定，经过立法机关审议和批准了吗？对此，没有任何能够予以证实的相关新闻报告。所以，燃油税不符合宪政的根本原则，不具有宪政程序上的正当性。当初，美国爆发革命，就是因为英国国王未经北美殖民纳税人的同意，就向他们征税。

　　好的税制应该实行轻税原则。因为税权是一个毁灭性的权力，为了减缓税的危害，税负越轻越好。这包括税负应该公平，不得重复征税。道理很简单，就像买东西不能重复收费一样。以这条原则来衡量，新的燃油税与已经开征的暴利税是相冲突的，有重复征税的严重嫌疑。在中国，燃油市场完全由两家国企巨头所垄断，即中石油与中石化。它们既控制燃油的生产，也控制燃油的批发和零售市场。一方面，政府单方面向两家垄断企业征收暴利税，把燃油价格推高，现在又在暴利税的基础上，进一步征收燃油税。这两个税种与税率都是行政部门单边任意制定的。而纳税人对相关的税率和税种又毫无发言权。这样，消费者，就为其消费的燃油纳了两次税，这还不包括油价中已经包含了的销售税。因此，燃油税和暴利税，合在一起，既是重税，也是双重征税。

　　新的燃油税还大大巩固了中央政府对经济活动的干预权和对燃油的定价。中国的经济改革已经有三十年了。燃油的价格还是完全由政府一手制定，暴利税、燃油税由政府一手实施。计划经济的记录表明，商品由行政权力来定价必然带来两个后果：稀缺与昂贵。今天，世界市场上的石油价格频创新低，而中国的燃油价格仍然高高在上。这就再次证明了垄断造就高价。

　　因此，新推出的燃油税违反了宪政的基本原则，也有悖于中国向市场经济转型的大趋势。如果政府不断增收各种税赋，而不问纳税人是否同意，也不增加政府财政的透明度，那么，对专横的权力、无限的政府，纳税人不应永远保持沉默！

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