童志锋:政府的信任危机

　　一

　　政府信任就是公众对政府的信用责任和运作能力的社会态度。一个信用的并能从容面对国家政治、经济外交等领域问题的政府将被公众信任，反之则不被信任。政府信任关系到一个社会、国家的稳定，影响着人们的经济行为、政治行为，关系到人们的社会态度。

　　从大量的材料可以看出，公众对政府有相当的信任度，但我们要未雨绸缪，警惕可能出现的信任危机。政府的信任危机的表现形式有以下几个方面：（1）流言，流言反映的是一种情绪，针对政府的流言反映的则是一种社会情绪。大多数民众对政府的不满是通过流言这样一种非正式途径、在非正式场合表达的，流言的" 杀伤力"是极大的，应该引起社会的关注。为什么要重视这一问题呢？举个例子来说吧，一谈到政府官员，民众首先联想到的就是贪污受贿、徇私舞弊、玩忽职守等腐败行径，腐败都快成了官员的同义语了。也就是说，流言往往把个别人的腐败被泛化为整个政府的腐败。（2）群体性事件，群体性事件具有人数规模大、突发性、有组织性等特点。近年来，在地方，群体性事件有增多的趋势，这类事件的发生往往是民众对地方政府不信任所致。民众期望通过这样一种方式对政府施加社会、舆论压力。（3）暴力性事件，暴力性事件与群体性事件有时会交织在一起，危害更大。近几年，媒体上也时常有暴力抗法、辱骂、殴打公务人员的事件发生。那么，为什么近些年，民间存在一种不满的社会情绪，群体性、暴力性事件增多了呢？又是什么导致了民众对政府信任度的下滑呢？直接的原因是政府个别官员的腐败行为。腐败行为使民众对政府形象产生怀疑，严重损害政府的信用和威信。腐败行为使得民众对政治的信任感淡化。腐败使得大众的福利整体下降，也产生了政治合法性危机。

　　需要强调的是与中央、省市政府相比较，民间对县乡两级政府的信任度要低一些，除了对县乡政府官员廉洁与否的置疑外，对他们的执政能力，一些民众也并不认可。这里的原因是由于县、乡政府官员直接与底层社会的人们打交道，直接利益冲突较多，更容易被民间所怨恨；二是个别县乡政府工作人员存在自身素质不高，执法不公的问题，但是其负面影响非常之大。

　　二

　　目前，学术界对政府信任的研究主要有三种理论视角，分别是制度论、理性选择论和道德基础论。

　　从制度论的角度而言，一个有效政府下的人民才会增强彼此相互信任。有效的政府从某种意义上就是一个真正科层制的政府，一个赏罚分明，有法可依的政府。我们的基层政府是具备韦伯所讲的科层制的某些条件，诸如也是按等级制而分的，但个别基层政府人浮于事、结党营私、贪污腐化的现象已使基层政府效率大打折扣。如有的乡政府再穷也会养几辆小车，以供乡府要员便利。总而言之，社会底层人员常感生活在没有制度保障的社会环境中。一个有效的政府，一定是一个以制度建设为核心的政府，健全的政府制度会增加失信的代价同时抑制失信。

　　从理性选择论来看，信任政府就等于将自己拥有的资源主动放到政府手中。公民之所以愿意让渡手中的一部分权利是因为预期政府能增进自己的安全，反之则可能会发生"一切人反对一切人"的情况。但有两个条件决定理性人信任还是不信任政府：（1）因信任政府而在人生、财产安全上的受益是否大于损失；（2）政府失信的可能性有多大。如果受益大于损失且政府失信的可能性极小，公民就更愿意信任政府。如果政府政策朝令夕改，基层政府的政策与中央政府、省级政府的法律、法规相抵触，令民间无所适从，公民就会选择不信任政府。

　　从信任的道德基础论解释：一个乐观的人会对政府有更多的信任，即使吃过地方政府失信几次的亏也在所不惜，保持自己的信任感。而乐观向上的态度源于个人所处的社会环境。如果，社会不公主要在于社会收入和财产分配制度上的不公，人们由此往往无法用乐观的态度看待社会。由此而言，政府信任危机的根源是因为社会不公、不平等。从相关材料可以看出，我们国家已经从一个平均主义盛行的国家，转变为收入差距超过国际上中等不平等程度的国家。也就是说，我国已成为贫富差距过大的社会，这样的社会存在稳定的隐患。贫富分化严重，社会不公，不利于培育人们乐观的社会态度，也使得公众对政府不信任。

　　三种理论从各自的假设出发，为政府信任的研究提供了很好的视角，但又都有自身的局限性，如制度论仅偏重于政府制度的建设，道德基础论仅偏重于公民个体的态度，理性选择论忽略了人的情感性。我们认为政府信任是个体道德和政府制度设计共同作用的结果。政府制度设计不仅包括政府本身的信用制度建设，也包括为社会提供一个促进信任增长的制度设计。一个守信、诚实的政府会增加公众对它的信任程度，良好的信用制度同样会增加公众对政府的信任。个体道德及孕育她的社会环境的建设同样能够影响公众对政府的信任，道德水准高的公民自然会给予政府更多的理解与支持，给予政府更多的信任。

　　三

　　转型期如何提高政府的信任度呢？从前述我们对政府信任危机原因的分析中，实际上也暗含政府应该如何增加公众信任的方法。

　　1、加快政治民主化。在1999年剑桥大学出版社出版的《民主与信任》的论文集中，有学者指出，只有政治民主化，公众对政府信任才是一种理性的博奕，而在全权主义社会中，过度信任政府是危险的。本世纪末，信任问题开始引发关注，首先在改革的突破口的经济领域引起了极大的震动，既而逐渐波及到社会、政治领域。为什么呢？三十年的改革，经济领域取得了巨大的成功，但也掩盖了其他领域的潜在的问题，但问题积聚到一定的程度后就凸现出来了。政治体制改革需良好的进行下去，首先就必须坚定稳妥的推进政治民主。只有政治民主化才能增加公众对政府的信任，才能使公众认可政府的政治合法性。党的十七大报告中胡锦涛总书记的讲话也对政治合法性进行了回应，"社会主义政治文明"被频繁提及，希望我们能在政治民主化方面有所突破。

　　2、强化政府权威。可能有这样的发问：强化政府权威和大力推进政治民主化不是相悖吗？这种担心大可不必。这里的强化政府权威并不是要使中国倒退到一个非民主的社会，而是要强化政府的执政能力，使政令能迅速、准确的传到基层并被坚定的执行。更重要的一方面是执政官员必须有驾驭政治的技术能力、树立在民间的权威形象，这样才可能以自己的政绩赢得人民的信任。特殊的国情决定了我们推进的是社会主义民主政治，这不同于西方的民主政治，是一种新的探索，是创新。创新的前提是树立政府的权威，这样才能在保证社会稳定的前提下推动推动政治体制改革。反之，社会不稳定了，空谈什么民主政治、社会信任。

　　3、完善政府信用。信用责任是信任的特征之一，也是一个国家赢得公众信任的基础。从理性选择论的角度来看，公众信任政府前提是政府一定要负责任，给民间一个稳定的预期。朝令夕改，何以建立信任？许多省市都提出了"打造信用大省"、"打造信用城市"的口号，这是一种好的趋势，关键问题是怎么样打造呢？几句口号是不顶用的，关键还在于政府要转变观念，从权力政府向服务型政府转型，这就需要政府要从微观经济领域全面退出，专注于制度建设。张维迎教授在《产权、政府与信誉》一书中讲：对信誉的挑战来自政府部门对企业的管理程序上。一项对29个国家的实证分析表明，对政府行为权利的限制每上升一个点（最高为7 点），信任度上升1.5个百分点；司法的独立程度上升一个点（最高为4点），信任度上升8个百分点。这或许对我们有所启示。

　　4、严惩政治腐败

　　政治腐败是近年来民众关心的一个重点问题，也是导致政府信任危机的直接原因，已经引起了社会的广泛关注。问题的关键是怎样惩治政治腐败。重点应强化政府公务人员的职业道德建设，发挥社会道德对失信行为的预防和制约作用。职业道德规范对公务人员提出了具体的行为要求，具有较强的可操作性。对于违反职业道德规范的公务人员不能姑息，要从社会道德、社会舆论层面对他施加压力。在惩治腐败上，仍要继续强化制度建设。为了严惩腐败，本届政府在机构方面进行一些探索，如目前隶属于国务院的国家预防腐败局已经挂牌，无论如何，这是一个好的开始。

　　当然，还有许多措施应该被采取，以进一步提高政府信任度。如保障弱势群体，消除社会不公、合理地释放公众的不信任情绪等，本文暂且不论。

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