推动政治体制改革从“抢救”《村民委员会组织法》开始
—六学者致温家宝总理的建议信
熊 伟 北京新启蒙研究所公民参与立法研究中心
胡星斗 北京理工大学教授
郭道晖 中国法学会理事
李炜光 天津财经大学
刘开明 深圳当代社会观察研究所
萧夏林 《北京文学》杂志社
总理您好。
您今年连续数次发表谈话呼吁政治体制改革，让我们深受鼓舞，您的一些精彩言论，如总理在十一届全国人大三次会议《政府工作报告》中阐述的：“没有政治体制改革，经济体制改革和现代化建设就不可能成功。要发展社会主义民主，切实保障人民当家作主的民主权利，特别是选举权、知情权、参与权、表达权和监督权。进一步扩大基层民主，健全基层自治组织和民主管理制度，让广大群众更好地参与管理基层公共事务”， “创造条件让人民批评政府、监督政府，同时充分发挥新闻舆论的监督作用，让权力在阳光下运行”，“我们所做的一切都是要让人民生活得更加幸福、更有尊严，让社会更加公正、更加和谐”，在社会广为传播，得到各界的好评。
民谚曰：“说一万句话，不如认真做好一件事”。
村民自治是中国农村基层民主的重要组成部分，也是中国政治体制改革的重要组成部分，关系到农村社会的稳定和发展，意义重大。
即将于10月25日举行的全国人大常委会将对《村民委员会组织法》（修订草案）进行第三次审议，而且极可能审议通过。
根据村民自治研究专家、民间智库北京新启蒙研究所公民参与立法研究中心主任熊伟的研究，《村民委员会组织法》（修订草案）存在重大缺陷（见附件一：《村民委员会组织法》修改如通过中国村民自治将全面倒退），一旦通过，中国村民自治将全面倒退，将引发大量的选举纠纷，农村社会矛盾将更加尖锐，土地问题将更加严重，中国农村政治体制改革将倒退，极其不利于总理所倡导的新农村建设。
而《村民委员会组织法》（修改稿）是由总理在2009年12月2日主持召开的国务院常务会议讨论并原则通过的，决定该修订草案经进一步修改后，由国务院提请全国人大常委会审议。
此问题严重、紧迫，请总理在百忙中抽出宝贵的时间关注此问题。
《村民委员会组织法》的修改工作是由民政部大致在2004年启动，2007年向国务院法制办提交修改一稿，国务院法制办经过两年多的工作，向国务院常务会议提交修改二稿，由总理在2009年12月2日主持召开国务院常务会议原则通过并提请全国人大常委会审议，全国人大常委会在2009年12月22日第一次审议，并向社会公布并征集意见，2010年6月22日全国人大常委会第二次审议。
全国人大公布《村民委员会组织法》（修订草案）后，社会各界十分关注，踊跃向全国人大提交意见，召开学术研讨会，和全国人大代表合作提交议案和建议等等。
但据村民自治研究专家熊伟对公布的《村民委员会组织法》（修订草案）一次审议稿和二次审议稿的对比研究，二次审议稿基本上没有采纳社会各界包括专家学者提交的意见，而且就连全国人大常委在第一次审议时提出的一些合理的、重要的意见都不采纳，例如全国人大常委会副秘书长、全国人大常委李连宁指出选民资格“主动登记”容易被人操控，建议恢复到原来的“自动登记”的规定；温孚江委员建议，保障大学生村官有被选举权；姜福堂委员建议对被选举对象应该开一个口子，引导人才到农村去；黄燕明委员建议：现在规定村民会议和村民代表会议由村委会负责召集，村民会议或者是村民代表会议实际上也是一个监督的机构，村委会是一个执行机构，是被监督的。现在让村委会召集会议，监督和被监督的主客体是错位的。吉林省现在采取了设立村民代表会议主席团或者是推荐会议召集人的制度；范徐丽泰委员认为村民选举委员会、村民委员会、村务监督机构等三机构选举时间应协调等等（见附件三：《村组法》一审委员部分发言）。
村民自治研究专家熊伟对《村民委员会组织法》（修订草案）的修改总结为一句话：该改的不改，不该改的乱改（见附件二：《村民委员会组织法》修改需要论证的22个问题）！
总理２０１０年８月２７日《在全国依法行政工作会议上的讲话》指出：“要加大政府信息公开力度。要坚持以公开为原则、不公开为例外，凡是不涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的政府信息，都要向社会公开”。
北京新启蒙研究所公民参与立法研究中心熊伟于2010年6月因研究工作的需要，分别向民政部和国务院法制办提出政府信息公开申请，要求两部门分别公开其起草的《村民委员会组织法》修改稿，但民政部的回复称“申请人申请公开的信息内容是行政机关在工作中研究和审查中的过程信息，不属于应公开的政府信息”，国务院法制办则没有任何回复。
现在熊伟响应总理在全国依法行政工作会议上的讲话，再次向民政部和国务院法制办提出政府信息公开申请，要求分别公布其起草的《村民委员会组织法》修改稿，因为这属于“不涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的政府信息”，按照总理的要求都要向社会公开，请总理督促。
熊伟现在向国务院办公厅提出政府信息公开申请，要求公布由国务院提请全国人大常委会审议的《村民委员会组织法》（修改稿），也请总理督促。
《国务院工作规则》（二○○八年三月二十一日国务院第一次全体会议通过）第二十二条规定：“国务院根据经济社会发展的需要，适时向全国人大及其常务委员会提出法律案……拟订和制定与群众利益密切相关的法律草案和行政法规，原则上都要公布草案，向社会征求意见”，但不知《村民委员会组织法》为何没有公布草案并向社会征求意见？
《土地管理法》是一部非常重要的法律，《土地管理法》修改稿正在由国务院法制办起草，按照全国人大常委会立法计划，将于2010年12月由全国人大常委会第一次审议，时间非常紧迫，请总理督促国务院法制办根据《国务院工作规则》第二十二条的规定，公布草案，向社会征求意见。吸取《村民委员会组织法》立法失误的教训，《土地管理法》的修改应避免出现重大失误。
关注《村民委员会组织法》修改的专家学者原来一直将注意力集中在全国人大，现在才知道问题的一个关键点在国务院法制办。
25日全国人大常委会即将对《村民委员会组织法》进行第三次审议，时间非常紧迫，建议总理责成国务院法制办召集村民自治专家和法学家，对北京新启蒙研究所公民参与立法研究中心发布的“《村民委员会组织法》修改需要论证的问题”（见附件）进行认真研究，并征求全国人大常委的意见。
如果问题确实较多，建议国务院根据《立法法》第三十七条规定 “列入常务委员会会议议程的法律案，在交付表决前，提案人要求撤回的，应当说明理由，经委员长会议同意，并向常务委员会报告，对该法律案的审议即行终止”和第三十八条规定 “法律案经常务委员会三次会议审议后，仍有重大问题需要进一步研究的，由委员长会议提出，经联组会议或者全体会议同意，可以暂不付表决，交法律委员会和有关的专门委员会进一步审议”，由国务院向全国人大说明理由，建议全国人大常委会对《村民委员会组织法》进行第三次审议而暂不表决。
同时国务院应抓紧时间征求村民自治专家、法律专家、农村问题专家和全国人大常委等的意见，对《村民委员会组织法》修改中存在的一些问题进行认真研究，充分听取各方面的意见，科学立法，民主立法，使《村民委员会组织法》的修改能推动中国的村民自治，推动中国农村的政治体制改革，而不是阻碍中国农村的政治体制改革。
建议国务院以《村民委员会组织法》修改为个案，对国务院的立法体制进行反思，使国务院的立法工作能推动中国的政治体制改革，而不是阻碍中国的政治体制改革，落实总理在十一届全国人大三次会议《政府工作报告》中阐述的：“创新政府立法工作的方法和机制，扩大立法工作的公众参与”。
推动中国的政治体制改革，从做好本职工作开始，从“抢救”《村民委员会组织法》开始！
(熊伟邮箱：xw201001@gmail.com)
附件一：
民间智库北京新启蒙研究所公民参与立法研究中心报告之一
《村民委员会组织法》修改如通过中国村民自治将全面倒退
执笔人 熊 伟
《村民委员会组织法》修订草案，分别于2009年12月和2010年6月经全国人大常委会两次审议，并向社会各界公开征集意见。但由于《村民委员会组织法》在修改过程中不能做到民主立法，科学立法，没有认真听取全国人大常委会委员、全国人大代表、专家学者和社会各界的意见和建议，使《村民委员会组织法》修改越改越糟。
《村民委员会组织法》的修改可总结为一句话：该改的不改，不该改的乱改！
《村民委员会组织法》按计划将于10月的全国人大常委会三审，如果是按照9月20日全国人大组织的《村民委员会组织法修改专家座谈会》讨论的《村民委员会组织法》（修订草案）（二次审议稿）经修改通过，中国的村民自治将全面倒退，甚至存在“名存实亡”的危险，并将带来大量的选举纠纷，中国的村民自治到了最危急的时刻，应引起社会各界的高度重视。
下面以《村民委员会组织法》（修订草案）（二次审议稿）（以下简称《村民委员会组织法》修订草案）的相关规定说明，《村民委员会组织法》的修改是如何越改越糟，可能导致中国村民自治全面倒退的：
操纵者第一步利用一字未改的、可操作性很差的第二十四条第二款关于村民代表由“推选”产生的规定，首先操纵村民代表的选举；
第二步利用第十二条第二款新增加的村民选举委员会可由村民代表会议推选的新规定，由被操纵产生的村民代表推选村民选举委员会，达到操纵村民选举委员会的目的，进而达到试图操纵整个村委会选举的目的；
第三步利用新修改的选民资格由“自动登记”改为“主动登记”的新规定，由村民选举委员会制定有偏向性的“主动登记”规则，侵犯村民的选民资格，使对立面的村民“主动登记”难。
其次，操纵者可利用新增加的第十六条关于“三分之一以上的村民代表联名可以提出罢免理由罢免村委会成员”的新规定，利用被操纵产生的村民代表反复提出罢免动议，再利用选民资格由“自动登记”改为“主动登记”的新规定，操纵罢免以达到目的。
再利用新增加的第十九条规定：“村民委员会成员出缺，可以由村民会议或者村民代表会议进行补选，由村民选举委员会主持”，利用村民代表会议补选村委会成员，以“间接民主”取代“直接民主”。
再次，操纵者可利用新增加的第三十二条关于村民代表会议每年对村民委员会成员进行民主评议一次，连续两次被评议不称职的，其职务终止的规定，利用被操纵的村民代表，操纵民主评议。
总之，村民代表的选举如被操纵，整个村民自治中的民主选举、民主管理、民主决策、民主监督都将被操纵，而且这种操纵将披着民主的、合法的“外衣”，危害将更大。如果不及时加以制止，中国村民自治２０多年艰辛发展的成果将毁于一旦！
下面具体分析《村民委员会组织法》修改的部分不合理之处。
一． 关于村民代表的选举、村民代表会议的召集及职能
现行《村民委员会组织法》第二十一条规定：村民代表由村民按每五户至十五户推选一人，或者由各村民小组推选若干人。.
非常重要的村民代表的选举，其产生只有简单的“推选”二字，很容易被操纵。《检察日报》2006年4月24日的报道《划片选举的“猫腻”——石家庄新华区东营村划片选举村民代表引发９００多选民不满》和村民自治研究专家熊伟的文章《村民代表选举如被操纵，村民自治将遭受重大损失》，对此有清晰的描述。
《村民委员会组织法》（修订草案）对村民代表的产生没有一个字的修改。
建议村民代表的选举应以村民会议的形式，以村民小组为单位，以无记名投票方式差额选举产生。应改“推选”为“选举”。村民代表的选举可以和村委会的选举同时进行，在开选举大会时，多发一张选票选举村民代表。
关于村民代表会议的召集，《村民委员会组织法》（修订草案）同样规定是由村民委员会召集。村民代表会议的重要职能是监督和制衡村委会，《村民委员会组织法》（修订草案）第七条第二款规定“村民委员会向村民会议、村民代表会议负责并报告工作”，怎么又能规定村民会议、村民代表会议由村委会召集呢？
应建立村民会议召集人制度，由村民会议召集人负责召集村民会议和村民代表会议。村委会有提议权，可向村民会议召集人提出召开村民会议和村民代表会议的要求，如果村民会议召集人不召集，可规定由村委会召集。
村民会议召集人是非常重要的制度设计。
全国人大常委黄燕明委员在2009年12月常委会第一次审议时，就发言“建议理顺村民会议、村民代表会议和村民委员会的关系”，指出：“村民会议或者是村民代表会议是一个议事决策的机构，实际上也是一个监督的机构，村委会是一个执行机构，是被监督的。现在让村委会召集会议，监督和被监督的主客体是错位的。从吉林省的实践来看，现在采取了设立村民代表会议主席团或者是推荐会议召集人的制度，而且实践中比较有效”。
《村民委员会组织法》（修订草案）关于村民代表会议的职责规定主要有：
第七条第二款：村民委员会向村民会议、村民代表会议负责并报告工作。
第十二条第二款：村民选举委员会由主任和委员组成，由村民会议、村民代表会议或者各村民小组会议推选产生。
第十二条第三款：村民选举委员会成员不履行职责的，经村民会议、村民代表会议或者各村民小组会议讨论同意予以免职。
第十三条第二款：村民委员会选举前，应当对下列人员进行登记，列入参加选举的村民名单：（三）户籍不在本村，在本村居住一年以上，本人申请参加选举，并且经村民会议或者村民代表会议同意参加选举的公民。
第十九条：村民委员会成员出缺，可以由村民会议或者村民代表会议进行补选，由村民选举委员会主持。
第二十三条第二款：村民会议可以授权村民代表会议讨论决定除前款第十一项、第十二项规定以外的事项。
第三十一条：村应当建立村务监督机构，负责村民民主理财，监督村务公开等制度的落实，其成员由村民会议或者村民代表会议在村民中推选产生。村务监督机构成员向村民会议和村民代表会议负责。
第三十二条：村民委员会成员以及由村民或者村集体承担误工补贴的聘用人员，应当接受村民会议或者村民代表会议对其履行职责情况的民主评议。民主评议每年进行一次，由村务监督机构主持。村民委员会成员连续两次被评议不称职的，其职务终止。
从以上主要规定可以看出，村民代表会议的职能过多，涵盖了村民自治的全过程，有以村民代表会议取代村民会议的趋势，如果村民代表的选举没有严格的规定而被操纵，则村民自治就有被操纵的危险。
应适当减少村民代表会议的职能。
二． 村民选举委员会由村民代表会议推选容易被操纵
现行《村民委员会组织法》第十三条规定“村民选举委员会成员由村民会议或者各村民小组推选产生”， 《村民委员会组织法》（修订草案）第十二条第二款规定村民选举委员会由村民会议、村民代表会议或者各村民小组会议推选产生，增加了村民代表会议。
这是一个不好的修改。因村民代表的选举如果被操纵，则村民选举委员会的推选就极有可能被操纵。
由村民代表会议推选村民选举委员会会加大选举成本，因村民代表和村民选举委员会可在一次村民选举会议上同时选举产生，现在的修改可能需要举行两次选举会议分别选举村民代表和村民选举委员会。
建议村民选举委员会由村民会议以无记名投票方式，差额选举产生。应改“推选”为“选举”。
三．选民资格“主动登记”将带来大量的选举纠纷。
现行《村民委员会组织法》第十二条规定：“年满十八周岁的村民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限，都有选举权和被选举权；但是，依照法律被剥夺政治权利的人除外。有选举权和被选举权的村民名单，应当在选举日的二十日以前公布”。
村民自治实践长期实行“一次登记、长期有效”的办法，得到广大村民的支持。
村委会换届中现行的“自动登记”的办法，较少出现选民资格纠纷，因一个村选民的数量大致固定，每三年一次的换届选举，在选民登记环节，只需要做一些“增减”工作，即增加年满18周岁等选民，减少去世和搬离村庄等的选民。
而《村民委员会组织法》（修订草案）在没有任何说明的情况下，静悄悄的将选民“自动登记”改为“主动登记”，而且如何“主动登记”，没有任何程序性规定。是否为了保证村民选举会议参加选举的选民过半数？但在选举实践中，很少听说参加选举的选民未过半数的，而且还有委托投票制度，以保障在外打工的村民的选举权利。有2000选民的村庄，即使在没有办理委托投票的情况下，只要有1000人参加选举就可过半数，如果有一半以上的选民不愿参加选举，十分有必要认真调查村民为什么不愿参加选举。
现行《村民委员会组织法》第十二条第二款：“有选举权和被选举权的村民名单，应当在选举日的二十日以前公布”， 《村民委员会组织法》（修订草案）修改为第十四条第一款：“登记参加选举的村民名单应当在选举日的二十日前由村民选举委员会公布”。
现行《村民委员会组织法》第十四条第一款：“选举村民委员会，由本村有选举权的村民直接提名候选人”， 《村民委员会组织法》（修订草案）修改为第十五条第一款：“选举村民委员会，由登记参加选举的村民直接提名候选人”。
现行《村民委员会组织法》第十四条第二款：“选举村民委员会，有选举权的村民的过半数投票，选举有效”， 《村民委员会组织法》（修订草案）修改为第十五条第二款：“选举村民委员会，有登记参加选举的村民过半数投票，选举有效”等等。
全国人大常委会副秘书长全国人大常委李连宁在2009年12月常委会第一次审议时，就指出：“如果按登记参加选举的村民过半数的话，有可能被人操控选举。现在不少村民三分之一、甚至二分之一在外打工，如果有人要操控选举，登记参加选民的人数很可能只有60%、甚至50%，如果按照这样减半的话，10%几就可以当选。建议修改为有选举权的村民过半数才能有效。既然是民主，如果有一半有选举权的人都不参加，怎样能保证选举的普遍性、代表性，建议需要认真推敲这个问题”。
《村民委员会组织法》（修订草案）第十四条新增加规定：“对登记参加选举的村民名单有异议的，应当自名单公布之日起三日内向村民选举委员会申诉，村民选举委员会应当自收到申诉之日起三日内作出处理决定”。
这就是说，村民选举委员会既当运动员，又当裁判员，如果村民选举委员会工作失误，按照新规定只能由村民选举委员会自己处理，必然造成大量的选举纠纷，影响农村社会稳定。
建议恢复现行《村民委员会组织法》的相关规定，以保障村民的选举权利。
四．警惕罢免村委会条件过低造成村民自治的不稳定性。
现在是罢免“村官”难，关键是原来规定罢免会议由村委会主持，《村民委员会组织法》（修订草案）新增加的规定则造成罢免村委会条件过低，使罢免容易被人操纵，可能造成村民自治的不稳定性。
现行《村民委员会组织法》第十六条规定：“本村五分之一以上有选举权的村民联名，可以要求罢免村民委员会成员。罢免要求应当提出罢免理由。被提出罢免的村民委员会成员有权提出申辩意见。村民委员会应当及时召开村民会议，投票表决罢免要求。罢免村民委员会成员须经有选举权的村民过半数通过”。
《村民委员会组织法》（修订草案）则修改为：“本村五分之一以上有选举权的村民或者三分之一以上的村民代表联名，可以提出罢免理由要求罢免村民委员会成员。被提出罢免的村民委员会成员有权提出申辩意见。表决罢免要求的村民会议由村民选举委员会主持。罢免村民委员会成员，有登记参加选举的村民过半数投票，表决有效；投票的村民过半数同意，始得罢免”。
罢免会议修改为由村民选举委员会主持，这从一方面说是一个进步。但同时又增加规定“三分之一以上的村民代表联名”可以提出罢免，将“罢免村民委员会成员须经有选举权的村民过半数通过”，修改为“有登记参加选举的村民过半数投票，表决有效；投票的村民过半数同意，始得罢免”。
一个村一般只有40多名村民代表，三分之一就是10多人，很容易达到联名要求。现在一个村一半以上的村民外出打工的情况比较普遍，如果选举委员会规定必须回村参加选民登记，要外出打工者回村参加选民登记比较困难，这样一个2000人的村，可能只有1000人进行选民登记，只需要过半数500人投票，表决有效；投票的村民过半数即250人同意，罢免就成功。这样，一个2000人的村，只需要250人同意即可罢免村委会，使罢免容易被人操纵，造成村民自治的不稳定性。
建议提高罢免门槛，将“三分之一以上的村民代表联名”可以提出罢免，修改为：“四分之三以上的村民代表联名”可以提出罢免。将“有登记参加选举的村民过半数投票，表决有效；投票的村民过半数同意，始得罢免”，恢复到现行《村民委员会组织法》的规定：“罢免村民委员会成员须经有选举权的村民过半数通过”。
五．村民代表会议民主评议村民委员会成员容易被操纵。
《村民委员会组织法》（修订草案）新增加第三十二条规定：“村民委员会成员以及由村民或者村集体承担误工补贴的聘用人员，应当接受村民会议或者村民代表会议对其履行职责情况的民主评议。民主评议每年进行一次，由村务监督机构主持。村民委员会成员连续两次被评议不称职的，其职务终止”。
村民会议和村民代表会议对村委会履行职责情况进行民主评议，这是进步，但要注意修订草案用词是“或者”而不是“和”，鉴于农村召开村民会议难，很可能是由村民代表会议取代村民会议，再利用“村民委员会成员连续两次被评议不称职的，其职务终止”的规定，操纵民主评议。
这样规定的一个严重后果是：村民代表如果是被操纵选举的，如果村委会是民选的，和村民代表的观点不一致，那么村委会工作不论做得多好，多么得到村民的支持，但村民代表会议的民主评议都会不称职，连续两次被评议不称职，只能被终止职务。反之，如果村委会和村民代表是一派的，则不论村委会如何不称职，村民代表会议民主评议都会称职。
村民代表会议民主评议村委会成员工作，连续两次被评议不称职，其职务终止的新规定，违反了“谁选举，谁罢免”的原则。
民主评议是好事，建议由村民会议和村民代表会议分别评议，不能以村民代表会议评议取代村民会议评议，并规定：村民会议评议连续两次不称职，村委会成员职务自行终止；村民代表会议评议连续两次不称职，可启动罢免程序。
六．《村组法》修改要尊重中央相关文件规定，特别要注意保护农民合法的土地权益
《中办国办关于健全和完善村务公开和民主管理的意见》第三部分“进一步规范民主决策机制，保障农民群众的决策权”第（四）项：“建立决策责任追究制度。未经村民会议或村民代表会议讨论决定，任何组织或个人擅自以集体名义借贷，变更与处置村集体的土地、企业、设备、设施等，均为无效，村民有权拒绝，造成的损失由责任人承担，构成违纪的给予党纪政纪处分，涉嫌犯罪的移交司法机关依法处理”，这是一个很重要的规定，核心就是规定凡转让、租赁农村集体土地等，必须召开村民会议或村民代表会议，限制了村党支部和村委会的权力，但在农村没有得到很好落实的原因是《村组法》规定村民会议和村民代表会议都由村委会召集，村委会如果不召集，又没有规定具体的救济渠道。落实这一规定很简单，就是建立村民会议召集人制度，严格规范村民代表的选举。
但《村民委员会组织法》（修订草案）第二十三条新增加的规定：“涉及村民利益的下列事项，经村民会议讨论决定方可办理：（八）以借贷、租赁或者其他方式处分村集体财产”，却将最最重要的对农民集体土地的保护排除在外（中办国办文件相关规定的范围是村集体的土地、企业、设备、设施等）。
《村民委员会组织法》的修改应按照《中办国办关于健全和完善村务公开和民主管理的意见》的相关规定，明确规定：“转让和租赁村集体土地等，必须召开村民会议、村民代表会议和村民小组会议讨论决定，否则均为无效，村民有权拒绝，造成的损失由责任人承担，构成违纪的给予党纪政纪处分，涉嫌犯罪的移交司法机关依法处理”。
附件二：
民间智库北京新启蒙研究所公民参与立法研究中心报告之二
《村民委员会组织法》修改需要论证的22个问题
执笔人 熊 伟
《村民委员会组织法》（修订草案）（二次审议稿）（以下简称为《村民委员会组织法》修订草案）（见附件一），存在一些明显的缺陷，一些新增加的规定甚至是严重的失误，一旦通过全国人大常委会审议，中国村民自治将全面倒退，将引发大量的选举纠纷，农村社会矛盾将更加尖锐，土地问题将更加严重，中国农村政治体制改革将倒退。
《村民委员会组织法》的修改关系到村民自治能否依法实施，必须慎之又慎。
下面具体阐述《村民委员会组织法》修改需要论证的若干问题
一．村民代表是由村民会议和村民小组会议“选举”产生，还是“由村民按每五户至十五户推选一人，或者由各村民小组推选若干人”产生？
非常重要的村民代表的选举，其产生只有简单的“推选”二字，很容易被操纵。《检察日报》2006年4月24日的报道《划片选举的“猫腻”——石家庄新华区东营村划片选举村民代表引发９００多选民不满》和村民自治研究专家熊伟的文章《村民代表选举如被操纵，村民自治将遭受重大损失》，对此有清晰的描述。
《村民委员会组织法》（修订草案）对村民代表的产生没有一个字的修改。村民代表的选举可以和村委会的选举同时进行，在开选举大会时，同时选举村民代表。
建议：《村民委员会组织法》（修订草案）第二十四条应增加下述内容：村民代表的选举应以村民会议的形式，以村民小组为单位，以无记名投票方式差额选举产生。应改“推选”为“选举”。
二．选民资格“主动登记”将带来大量的选举纠纷，是否应恢复现行《村民委员会组织法》选民“自动登记”的规定？
现行《村民委员会组织法》第十二条规定：“年满十八周岁的村民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限，都有选举权和被选举权；但是，依照法律被剥夺政治权利的人除外。有选举权和被选举权的村民名单，应当在选举日的二十日以前公布”。
村民自治实践长期实行“一次登记、长期有效”的办法，得到广大村民的支持。
村委会换届中现行的“自动登记”的办法，较少出现选民资格纠纷，因一个村选民的数量大致固定，每三年一次的换届选举，在选民登记环节，只需要做一些“增减”工作，即增加年满18周岁等选民，减少去世和搬离村庄等的选民。
而《村民委员会组织法》（修订草案）在没有任何说明的情况下，静悄悄的将选民“自动登记”改为“主动登记”，而且如何“主动登记”，没有任何程序性规定。是否为了保证村民选举会议参加选举的选民过半数？但在选举实践中，很少听说参加选举的选民未过半数的，而且还有委托投票制度，以保障在外打工的村民的选举权利。有2000选民的村庄，即使在没有办理委托投票的情况下，只要有1000人参加选举就可过半数，如果有一半以上的选民不愿参加选举，十分有必要认真调查村民为什么不愿参加选举。
现行《村民委员会组织法》第十二条第二款：“有选举权和被选举权的村民名单，应当在选举日的二十日以前公布”， 《村民委员会组织法》（修订草案）修改为第十四条第一款：“登记参加选举的村民名单应当在选举日的二十日前由村民选举委员会公布”。
现行《村民委员会组织法》第十四条第一款：“选举村民委员会，由本村有选举权的村民直接提名候选人”， 《村民委员会组织法》（修订草案）修改为第十五条第一款：“选举村民委员会，由登记参加选举的村民直接提名候选人”。
现行《村民委员会组织法》第十四条第二款：“选举村民委员会，有选举权的村民的过半数投票，选举有效”， 《村民委员会组织法》（修订草案）修改为第十五条第二款：“选举村民委员会，有登记参加选举的村民过半数投票，选举有效”等等。
全国人大常委会副秘书长、全国人大常委李连宁在2009年12月常委会第一次审议时，就指出：“如果按登记参加选举的村民过半数的话，有可能被人操控选举。现在不少村民三分之一、甚至二分之一在外打工，如果有人要操控选举，登记参加选民的人数很可能只有60%、甚至50%，如果按照这样减半的话，10%几就可以当选。建议修改为有选举权的村民过半数才能有效。既然是民主，如果有一半有选举权的人都不参加，怎样能保证选举的普遍性、代表性，建议需要认真推敲这个问题”。
《村民委员会组织法》（修订草案）第十四条新增加规定：“对登记参加选举的村民名单有异议的，应当自名单公布之日起三日内向村民选举委员会申诉，村民选举委员会应当自收到申诉之日起三日内作出处理决定”。
这就是说，村民选举委员会既当运动员，又当裁判员，如果村民选举委员会工作失误，按照新规定只能由村民选举委员会自己处理，必然造成大量的选举纠纷，影响农村社会稳定。
建议：恢复现行《村民委员会组织法》的相关规定，以保障村民的选举权利。
三． 村民选举委员会是由村民代表会议“推选”，还是由村民会议或者各村民小组“选举”产生？
现行《村民委员会组织法》第十三条规定“村民选举委员会成员由村民会议或者各村民小组推选产生”， 《村民委员会组织法》（修订草案）第十二条第二款规定村民选举委员会由村民会议、村民代表会议或者各村民小组会议推选产生，增加了村民代表会议。
这是一个不好的修改。因村民代表的选举如果被操纵，则村民选举委员会的推选就极有可能被操纵。
由村民代表会议推选村民选举委员会会加大选举成本，因村民代表和村民选举委员会可在一次村民选举会议上同时选举产生。现在的修改可能需要举行两次选举会议分别选举村民代表和村民选举委员会。
村民选举委员会的选举可以和村民代表的选举等在村民选举会议上同时产生，以降低选举成本。
建议：村民选举委员会的产生应恢复到现行《村民委员会组织法》第十三条的规定，并改“推选”为“选举”，由村民会议以无记名投票方式，差额选举产生。
四．村民会议和村民代表会议是由村民委员会召集，还是建立村民会议召集人制度，由村民会议召集人召集村民会议、村民代表会议和村务监督机构会议？
关于村民会议和村民代表会议的召集，《村民委员会组织法》（修订草案）同样规定是由村民委员会召集。村民代表会议的重要职能是监督和制衡村委会，《村民委员会组织法》（修订草案）第七条第二款规定“村民委员会向村民会议、村民代表会议负责并报告工作”，怎么又能规定村民会议、村民代表会议由村委会召集呢？
应建立村民会议召集人制度，由村民会议召集人负责召集村民会议和村民代表会议。村委会有提议权，可向村民会议召集人提出召开村民会议和村民代表会议的要求，如果村民会议召集人不召集，可规定由村委会召集。
村民会议召集人是非常重要的制度设计。
全国人大常委黄燕明委员在2009年12月常委会第一次审议时，就发言“建议理顺村民会议、村民代表会议和村民委员会的关系”，指出：“村民会议或者是村民代表会议是一个议事决策的机构，实际上也是一个监督的机构，村委会是一个执行机构，是被监督的。现在让村委会召集会议，监督和被监督的主客体是错位的。从吉林省的实践来看，现在采取了设立村民代表会议主席团或者是推荐会议召集人的制度，而且实践中比较有效”。
为降低管理成本，村务监督机构也可规定由村民会议召集人召集。
建议：《村民委员会组织法》（修订草案）应明确规定建立村民会议召集人制度，由村民会议召集人召集村民会议、村民代表会议和村务监督机构会议。
五．三分之一以上的村民代表联名就可以提出罢免村民委员会成员，是否会造成村民自治的不稳定性？
现在是罢免“村官”难，关键是原来规定罢免会议由村委会主持。《村民委员会组织法》（修订草案）新增加的规定则造成罢免村委会条件过低，使罢免容易被人操纵，可能造成村民自治的不稳定性。
现行《村民委员会组织法》第十六条规定：“本村五分之一以上有选举权的村民联名，可以要求罢免村民委员会成员。罢免要求应当提出罢免理由。被提出罢免的村民委员会成员有权提出申辩意见。村民委员会应当及时召开村民会议，投票表决罢免要求。罢免村民委员会成员须经有选举权的村民过半数通过”。
《村民委员会组织法》（修订草案）则修改为：“本村五分之一以上有选举权的村民或者三分之一以上的村民代表联名，可以提出罢免理由要求罢免村民委员会成员。被提出罢免的村民委员会成员有权提出申辩意见。表决罢免要求的村民会议由村民选举委员会主持。罢免村民委员会成员，有登记参加选举的村民过半数投票，表决有效；投票的村民过半数同意，始得罢免”。
罢免会议修改为由村民选举委员会主持，这从一方面说是一个进步。但同时又增加规定“三分之一以上的村民代表联名”可以提出罢免，将“罢免村民委员会成员须经有选举权的村民过半数通过”，修改为“有登记参加选举的村民过半数投票，表决有效；投票的村民过半数同意，始得罢免”。
一个村一般只有40多名村民代表，三分之一就是10多人，很容易达到联名要求。现在一个村一半以上的村民外出打工的情况比较普遍，如果选举委员会规定必须回村参加选民登记，要外出打工者回村参加选民登记比较困难，这样一个2000人的村，可能只有1000人进行选民登记，只需要过半数500人投票，表决有效；投票的村民过半数即250人同意，罢免就成功。这样，一个2000人的村，只需要250人同意即可罢免村委会，使罢免容易被人操纵，造成村民自治的不稳定性。
建议：完善罢免制度，将“三分之一以上的村民代表联名”可以提出罢免，修改为：“三分之二以上的村民代表联名”可以提出罢免。将“有登记参加选举的村民过半数投票，表决有效；投票的村民过半数同意，始得罢免”，恢复到现行《村民委员会组织法》的规定：“罢免村民委员会成员须经有选举权的村民过半数通过”。
六．村民代表会议民主评议村民委员会成员连续两次不合格，则村委会成员职务自行终止的新规定，是否违反了“谁选举谁罢免”的原则？
《村民委员会组织法》（修订草案）新增加第三十二条规定：“村民委员会成员以及由村民或者村集体承担误工补贴的聘用人员，应当接受村民会议或者村民代表会议对其履行职责情况的民主评议。民主评议每年进行一次，由村务监督机构主持。村民委员会成员连续两次被评议不称职的，其职务终止”。
村民会议和村民代表会议对村委会履行职责情况进行民主评议，这是进步，但要注意修订草案用词是“或者”而不是“和”，鉴于农村召开村民会议难，很可能是由村民代表会议取代村民会议，再利用“村民委员会成员连续两次被评议不称职的，其职务终止”的规定，操纵民主评议。
这样规定的一个严重后果是：村民代表如果是被操纵选举的，如果村委会是民选的，和村民代表的观点不一致，那么村委会工作不论做得多好，多么得到村民的支持，但村民代表会议的民主评议都会不称职，连续两次被评议不称职，只能被终止职务。反之，如果村委会和村民代表是一派的，则不论村委会如何不称职，村民代表会议民主评议都会称职。
民主评议是好事，建议由村民会议和村民代表会议分别评议，不能以村民代表会议评议取代村民会议评议。
建议：《村民委员会组织法》（修订草案）第三十二条应修改为：村民会议评议连续两次不称职，村委会成员职务自行终止；村民代表会议评议连续两次不称职，可启动罢免程序。
七．《中办国办关于健全和完善村务公开和民主管理的意见》中保护农民土地权益的规定是否应纳入到《村组法》的修改中，明确规定“转让和租赁村集体土地等，必须召开村民会议、村民代表会议和村民小组会议”？
《中办国办关于健全和完善村务公开和民主管理的意见》第三部分“进一步规范民主决策机制，保障农民群众的决策权”第（四）项：“建立决策责任追究制度。未经村民会议或村民代表会议讨论决定，任何组织或个人擅自以集体名义借贷，变更与处置村集体的土地、企业、设备、设施等，均为无效，村民有权拒绝，造成的损失由责任人承担，构成违纪的给予党纪政纪处分，涉嫌犯罪的移交司法机关依法处理”。
这是一个很重要的规定，核心就是规定凡转让、租赁农村集体土地等，必须召开村民会议或村民代表会议，限制了村党支部和村委会的权力，但在农村没有得到很好落实的原因是《村组法》规定村民会议和村民代表会议都由村委会召集，村委会如果不召集，《村组法》又没有规定具体的救济渠道。落实这一规定很简单，就是建立村民会议召集人制度，严格规范村民代表的选举。
但《村民委员会组织法》（修订草案）第二十三条新增加的规定：“涉及村民利益的下列事项，经村民会议讨论决定方可办理：（八）以借贷、租赁或者其他方式处分村集体财产”，却将最最重要的对农民集体土地的保护排除在外（中办国办文件相关规定的范围是村集体的土地、企业、设备、设施等）。
建议：《村民委员会组织法》（修订草案）第二十三条应按照《中办国办关于健全和完善村务公开和民主管理的意见》的相关规定，增加下述内容：“转让和租赁村集体土地等，必须召开村民会议、村民代表会议和村民小组会议讨论决定，否则均为无效，村民有权拒绝，造成的损失由责任人承担，构成违纪的给予党纪政纪处分，涉嫌犯罪的移交司法机关依法处理”。
八．村民代表会议能否由村民委员会成员和村民代表组成？
《村民委员会组织法》（修订草案）第二十四条新增加规定：“村民代表会议由村民委员会成员和村民代表组成，村民代表应当占村民代表会议组成人员的三分之二以上”。
村民代表会议的一个重要职能是监督并制衡村委会，村委会要向村民代表会议负责并报告工作，村民代表可以提出罢免村委会成员的动议，村民代表会议怎么能由村民委员会成员和村民代表组成呢？
例如《村民委员会组织法》（修订草案）第七条第二项规定：“村民委员会向村民会议、村民代表会议负责并报告工作”；第三十二条规定：“村民委员会成员以及由村民或者村集体承担误工补贴的聘用人员，应当接受村民会议或者村民代表会议对其履行职责情况的民主评议”； 第十六条规定：“本村五分之一以上有选举权的村民或者三分之一以上的村民代表联名，可以提出罢免理由要求罢免村民委员会成员”等。
建议：《村民委员会组织法》（修订草案）第二十四条应明确规定：“村民代表会议由村民代表组成，村民委员会成员可以列席会议”。
九．村务监督机构的名称是否应统一，其产生是否应遵守《中办国办关于健全和完善村务公开和民主管理的意见》的相关规定？
《村民委员会组织法》（修订草案）第三十一条规定：“村应当建立村务监督机构，负责村民民主理财，监督村务公开等制度的落实，其成员由村民会议或者村民代表会议在村民中推选产生，其中应有具备财会、管理知识的人员”。
《中办国办关于健全和完善村务公开和民主管理的意见》第二部分“进一步健全村务公开制度，保障农民群众的知情权” 第（三）条规定：“设立村务公开监督小组。村务公开监督小组成员经村民会议或村民代表会议在村民代表中推选产生，负责监督村务公开制度的落实”，其名称统一为“村务公开监督小组”，其产生明确规定在村民代表中产生。
这是一个很好的制度设计，村务监督机构统一名称为“村务公开监督小组”，有利于维护社会主义法制的统一和尊严，避免各地自行命名，造成混乱。
按照《中办国办关于健全和完善村务公开和民主管理的意见》的规定，村务公开监督小组成员是从村民代表中选举产生，这个制度设计完善了村民代表会议制度，避免了村民代表会议制度被“虚化”，同时降低了管理成本。
按照《村民委员会组织法》（修订草案）的新规定，村务监督机构成员在村民中推选产生，这就有可能在一个村产生四套班子：村委会、村党支部、村民代表会议和村务监督机构，加大了管理成本。
而按照《中办国办关于健全和完善村务公开和民主管理的意见》，一个村只需要有三套班子：村委会、村党支部和村民代表会议。村务公开监督小组事实上作为村民代表会议的下属机构，强化了村民代表会议制度。
村党支部成员可以按照民主程序被选举为村民代表和村务公开监督小组成员，事实上村党支部和村民代表会议是可以合二为一的，既降低了管理成本，又减少了“两委”矛盾。
建议：《村民委员会组织法》（修订草案）第三十一条修改为：“村应当建立村务公开监督小组，负责村民民主理财，监督村务公开等制度的落实，其成员由村民会议或者村民代表会议在村民代表中推选产生，其中应有具备财会、管理知识的人员”。
十．村委会选举能否试行被选举权适当放开，为户籍不在该村的大学生村官及社会其他优秀人才创造参加村委会选举的条件？
推进村民自治，一个很关键的因素是引进高素质人才。要引进高素质人才，必须适当放开被选举权。村委会选举，应遵循“选举权从严，被选举权适当放开”的原则，既要保障村民的合法权益，又要引进人才。
在全国人大常委会对《村民委员会组织法》进行一审审议时，温孚江委员建议《村民委员会组织法》赋予大学生村官被选举权；姜福堂委员建议对被选举对象应该开一个口子，引导人才到农村去。
建议：《村民委员会组织法》（修订草案）可规定：大中专以上文化程度及社会各界优秀人才，在本村居住、工作三个月以上，经村民代表会议和村民选举委员会讨论同意，可以参加村委会选举，但没有选举权。
十一．村党支部是“领导和支持村民委员会行使职权”，还是“支持和监督村民委员会行使职权”？
大多数专家建议将“领导和支持村民委员会行使职权”，修改为“支持和监督村民委员会行使职权”，否则村委会就变成村党支部的附属机构，将加剧“两委”矛盾。
有人大常委提出，法律不应对党组织的工作进行规定，这条内容，在中共中央有关农村的文件中作具体的规定更为妥当。
建议：《村民委员会组织法》（修订草案）第四条：“中国共产党在农村的基层组织，按照中国共产党章程进行工作，发挥领导核心作用，领导和支持村民委员会行使职权；依照宪法和法律，支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利”，修改为：“中国共产党在农村的基层组织，按照中国共产党章程进行工作，发挥领导核心作用，支持和监督村民委员会行使职权；依照宪法和法律，支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利”。
十二.村民自治的司法救济问题
“有权利必有救济”应当是村民自治应遵循的权利救济原则。
《村民委员会组织法》（修订草案）第十一条规定：“村民委员会主任、副主任和委员，由村民直接选举产生。任何组织或者个人不得指定、委派或者撤换村民委员会成员”；
第三十五条规定：“乡、民族乡、镇的人民政府干预依法属于村民自治范围事项的，由上一级人民政府责令改正”。
但是，《村民委员会组织法》（修订草案）没有规定最重要的司法救济原则。
建议：第十一条增加一个规定：村委会成员被上级政府或个人未经法定程序撤换、停职、诫勉的，村委会成员可以向法院提起行政诉讼。
第三十五条增加一个规定：乡、民族乡、镇的人民政府干预依法属于村民自治范围事项，拒不改正的，村民委员会或村民可以向法院提起行政诉讼。
十三.《村民委员会组织法》的修改如何和今后条件成熟时将制定的《村民委员会选举法》相衔接？
《村民委员会组织法》（修订草案）第十五条第五款规定：“具体选举办法和候选人的资格条件由省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会规定”。
我们必须清醒地认识到，村民自治的法制建设落后于村民自治实践的现实，特别是现在还没有一部全国统一的《村民委员会选举法》。
民政部在2003年7月就向国务院法制办递交报告，建议制定《村民委员会选举法》。
《村民委员会组织法》中有关村委会选举的只有6条500多字，可操作性不强，过于原则。
在2005年5月20日由民政部《乡镇论坛》杂志社等单位召开的“建议制定《村民委员会选举法》学术研讨会”上，与会的绝大多数专家呼吁尽快制定《村民委员会选举法》。
在2005年7月由民政部召开的“全国村委会选举情况分析会”上，湖北、广东、河北、内蒙、上海、陕西、青海等9个省、自治区、直辖市民政厅（局），呼吁要求尽快制定《村民委员会选举法》。
湖北省民政厅指出：1998年《村民委员会组织法》颁布实施后，各省基本都制定了村民委员会选举办法，已为制定全国《村民委员会选举法》奠定了基础。
广东省民政厅指出：我省在村民委员会选举中也暴露出一些程序混乱、贿选、行政干预等多方面的问题，影响了选举质量。为规范村委会选举，建议全国出台《村委会选举法》，用立法形式规范村委会选举。
陕西省民政厅指出：由于《村民委员会组织法》是一部原则性的法规，近几年各地都结合当地实际制定了“办法”等，但存在不够统一规范、具体问题难以把握的问题。建议出台更有操作性的《村委会选举法》。
民政部门具体负责村民自治的领导工作，他们的意见应得到重视。
“候选人的资格条件由省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会规定”，违反了《立法法》第四条的规定：“立法应当依照法定的权限和程序，从国家整体利益出发，维护社会主义法制的统一和尊严”。
因为这样的规定可能导致具有同样资格条件的人，在甲省有候选人资格，在乙省则没有候选人资格，这样规定的后果可能会破坏社会主义法制的统一和尊严。
建议：取消《村民委员会组织法》（修订草案）第十五条第五款规定，以和今后条件成熟时将制定的《村民委员会选举法》相衔接。
十四. 村民委员会成员丧失民事行为能力或者被判处刑罚的，其职务自行终止的规定是极其不完善的。
现行《村民委员会组织法》第十二条规定：“年满十八周岁的村民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限，都有选举权和被选举权；但是，依照法律被剥夺政治权利的人除外”，此条《《村民委员会组织法》（修订草案）修改为第十三条第一款，内容没变。
《村民委员会组织法》（修订草案）新增加一条规定，即第十八条“村民委员会成员丧失民事行为能力或者被判处刑罚的，其职务自行终止”。
这两条规定有一定冲突。
如何界定丧失民事行为能力到何种程度，其职务需要自行终止？由谁来界定？是否需要村民代表会议表决同意？能否以辞职制度代替“职务自行终止”？
“村民委员会成员被判处刑罚的，其职务自行终止”的规定是极其不完善的。
《刑法》第三十二条规定：“刑罚分为主刑和附加刑”。第三十三条规定：“主刑的种类如下：（一）管制；（二）拘役；（三）有期徒刑；（四）无期徒刑；（五）死刑。第三十四条规定：（一）罚金；（二）剥夺政治权利；（三）没收财产。附加刑也可以独立使用。
村委会成员被判处管制、拘役、有期徒刑中的缓刑、罚金、没收财产等刑罚，不一定达到必须职务自行终止的程度。需警惕村委会成员的合法权利被侵犯。
建议：《村民委员会组织法》（修订草案）第十八条可修改为：
村委会成员被判处管制、拘役、有期徒刑中的缓刑、罚金、没收财产等刑罚，如果村委会成员不能履行职务，或者村民代表会议、多数村民认为其应当辞去职务的，应当动员村委会成员主动辞职。拒不辞职的，可以启动罢免程序。
村委会成员被判处一年以上有期徒刑（非缓刑）、无期徒刑、死刑，上诉、申诉程序终结，其职务自行终止。
村民委员会成员丧失民事行为能力的，可以向村民代表会议提出辞职。
十五.村民代表会议是否有资格补选村委会成员？
《村民委员会组织法》（修订草案）第十九条规定：“村民委员会成员出缺，可以由村民会议或者村民代表会议进行补选，由村民选举委员会主持”。
但《村民委员会组织法》第十一条规定：村民委员会主任、副主任和委员，由村民直接选举产生。如果容许村民代表会议补选村委会成员，则违背了村民自治直接选举的原则。
建议：第十九条规定可修改为：村民委员会成员出缺，可以按照村民选举会议时的票数递补，也可以召开村民会议进行补选。
十六. 提高村民小组会议决定事项通过门槛，实行“大多数通过原则”。
《村民委员会组织法》（修订草案）第二十七条第一款规定：“召开村民小组会议，应当有本村民小组十八周岁以上的村民三分之二以上，或者本村民小组三分之二以上的户的代表参加，所作决定应当经到会人员的过半数同意”。
村民自治的本质是直接民主，由于农村存在家族和宗族问题，特别是像村民小组会议这样参与人数较少的直接民主，应警惕多数人侵犯少数人权益，村民小组会议所作决定只需经到会人员的过半数同意的门槛较低，应提高到四分之三，这样既不会损害多数人权益，也不会侵犯少数人权益。
三分之二是66.66%，过半数只有50%，四分之三是75%。
一个村民小组假设有200人，最低三分之二参加村民小组会议是134人，四分之三通过是101人，刚好过村民小组人数的半数，而如果是过半数通过则只有67人，容易出现问题。
建议：《村民委员会组织法》（修订草案）第二十七条第一款“所作决定应当经到会人员的过半数同意” 规定，应修改为“所作决定应当经到会人员的四分之三同意”。
十七.应提高村民代表会议决定事项通过门槛，实行“大多数通过原则”。
《村民委员会组织法》（修订草案）第二十五条规定：“村民代表会议由村民委员会召集。村民代表会议每季度召开一次。有五分之一以上的村民代表提议，应当召集村民代表会议。村民代表会议有三分之二以上的组成人员参加方可召开，所作决定应当经到会人员的过半数同意”。
这有两个问题。
硬性规定村民代表会议每季度召开一次，不符合农村实际。村民代表会议的成本较低，可规定每两个月至少召开一次。
“村民代表会议有三分之二以上的组成人员参加方可召开，所作决定应当经到会人员的过半数同意”的规定门槛较低，容易侵犯村民利益。
现在大多数村有2000左右村民，大致有50名村民代表，三分之二的村民代表大致是34人左右，34名代表的过半数是17人，这将导致村民代表会议较容易被操纵。
有别于村民外出打工的较多，村民代表一般应选举德高望重的老人和在村里生产、工作的较有威信的人，村民代表会议的召集较容易。
村民代表会议应提高到应提高到两个四分之三，即“村民代表会议有四分之三以上的组成人员参加方可召开，所作决定应当经到会人员的四分之三以上同意”。
建议：第二十五条规定应修改为：“村民代表会议由村民会议召集人召集。村民代表会议每两个月至少召开一次。有五分之一以上的村民代表提议，应当召集村民代表会议。村民代表会议有四分之三以上的组成人员参加方可召开，所作决定应当经到会人员的四分之三以上同意”。
十八.村务公开的主体应当是村民委员会和村务监督机构，应加强对村务监督机构的监督。
《村民委员会组织法》（修订草案）第三十一条规定：“村应当建立村务监督机构，负责村民民主理财，监督村务公开等制度的落实……其中应有具备财会、管理知识的人员”。
村务公开的重点是财务公开，而村务监督机构负责村民民主理财等，应当也是村务公开的主体。应加强对村务监督机构的监督
建议：《村民委员会组织法》（修订草案）第二十九条：“村民委员会实行村务公开制度。 村民委员会应当及时公布下列事项，接受村民的监督……村民委员会应当保证公布事项的真实性，并接受村民的查询”，修改为：“村民委员会实行村务公开制度。 村民委员会和村务监督机构应当及时公布下列事项，接受村民的监督……村民委员会和村务监督机构应当保证公布事项的真实性，并接受村民的查询”。
第三十条：“村民委员会不及时公布应当公布的事项或者公布的事项不真实的，村民有权向乡、民族乡、镇的人民政府或者县级人民政府及其有关主管部门反映，有关人民政府或者主管部门应当负责调查核实，责令依法公布；经查证确有违法行为的，有关人员应当依法承担责任”，修改为“村民委员会和村务监督机构不及时公布应当公布的事项或者公布的事项不真实的，村民有权向乡、民族乡、镇的人民政府或者县级人民政府及其有关主管部门反映，有关人民政府或者主管部门应当负责调查核实，责令依法公布；经查证确有违法行为的，有关人员应当依法承担责任”。
十九.建立选举观察员制度。
湖北广东等地在村民自治实践中建立了选举观察员制度，对于保证选举的公开公平公正，减少选举纠纷，推动村民自治的依法实施，发挥了重要作用，在实践中取得较好效果。
建议：在《村民委员会组织法》修改中纳入选举观察员制度。
二十.完善选民登记和纠纷处理机制。
《村民委员会组织法》（修订草案）第十四条规定“登记参加选举的村民名单应当在选举日的二十日前由村民选举委员会公布。对登记参加选举的村民名单有异议的，应当自名单公布之日起三日内向村民选举委员会申诉，村民选举委员会应当自收到申诉之日起三日内作出处理决定”。
随着城市化进程的加快，流动人口的增多，城市郊区土地大幅升值，村委会选举的选民资格纠纷将增多，亟需完善选民资格登记和纠纷处理机制。
应将选民名单提前到在选举日的三十日以前公布，以增加选民资格纠纷的处理时间；为保障在外打工的选民保护自己的选举权利，村民对选民名单有异议的，向村民选举委员会申诉时限从自名单公布之日起三日内，延长到五日；应规定村民向村民选举委员会申诉的同时，也可以向村民代表会议申诉；对选举委员会和村民代表会议的处理决定不服的，可以向地方政府相关部门和政府选举办公室等申诉。
建议：第十四条修改为：有选举权和被选举权的村民名单应当在选举日的三十日前由村民选举委员会公布。对选民名单有异议的，应当自名单公布之日起五日内向村民选举委员会和村民代表会议申诉，村民选举委员会应当自收到申诉之日起三日内、村民代表会议应当自收到申诉之日起十日内作出处理决定。对选举委员会和村民代表会议的处理决定不服的，可以向地方政府相关部门和政府选举办公室等申诉。
二十一.委托投票应实行公示制度等，规范委托投票。
《村民委员会组织法》（修订草案）第十五条第四款规定：“登记参加选举的村民，选举期间外出不能参加投票的，可以书面委托同一家庭户口内其他成员代为投票”。
建议：应修改为：“登记参加选举的村民，选举期间外出不能参加投票的，可以书面委托同一家庭户口内其他成员代为投票”，修改为：“有选举权的村民，选举期间因外出或生病等原因不能参加投票的，经过村民选举委员会同意，可以提前书面委托同一家庭户口内其他成员或二代以内直系亲属代为投票。委托投票应实行公示制。同一家庭户口内其他成员接受委托投票的票数不能超过三张，二代以内直系亲属接受委托投票的票数不能超过二张。有特别原因需超过规定接受委托投票票数的，必须要经过村民代表会议讨论决定和村民选举委员会批准”。
二十二.村民代表是否有提议审计的权利
《村民委员会组织法》（修订草案）第三十四条规定：“村民委员会成员实行任期和离任经济责任审计，审计包括下列事项：（六）本村五分之一以上的村民要求审计的其他事项”。
村民代表会议制度作为村民自治的核心制度，村民代表应当具有提议审计的权利。
建议：第三十四条第（六）项修改为：本村五分之一以上的村民和二分之一的村民代表要求审计的其他事项”
附件三：村组法一审审议委员部分发言：
温孚江委员建议村委会组织法赋予大学生村官被选举权
中国人大网讯 12月24日上午，十一届全国人大常委会第十二次会议分组审议村民委员会组织法修订草案等。全国人大常委会委员温孚江发言时建议说，应该在法律中单列一条，大学生村官应该有被选举权。
温孚江说，现在农村城镇化水平在逐渐加快，有很多传统意义上的农村已经变化了，一些大城市周边的农村很发达，村委会的职能也在变化。大学生当村官，已经不完全是为了解决就业的问题，而是城镇一体化条件下，大学生就业重心下沉的需要。
温孚江指出，村官和村官也不一样，情况千差万别。到了村里，有的大学生村官不想考公务员，就在村里干了，像山东的寿光，待在这里的村里，每人住个二层小别墅，每人一个院子，比城里条件还好。我的学生去当村官，他说他就不走了，不考公务员了，就在村里了。对这些村官应该在法律中单列一条，大学生村官应该有被选举权，因为他们有的可能尝试待下去了。
温孚江强调，要避免现在农村经济变为干部经济、不透明经济。农村经济发展有几个历程，在上个世纪80年代农村发展很快，乡镇企业发展很快，以后下来了。现在包括农村的土地建设问题，剩余土地都要出卖，当做建设用地、工业用地卖，这就有了一些收入了，如果没有很好的监督机制，这块使用上就会出现问题。
李连宁委员建议有选举权的村民过半数投票选举才能有效
中国人大网讯 12月24日上午，十一届全国人大常委会第十二次会议分组审议村民委员会组织法修订草案等。全国人大常委会委员李连宁在发言中提出，村委会组织法修正草案第15条“有登记参加选举的村民过半数投票，选举有效”的规定，建议修改为有选举权的村民过半数才能有效。
李连宁指出，根据现在民政部所发布的参选率来看，大概全国平均是80%左右，也就是说登记参加选举的达到80%。过半数有效就是40%，过了40%这个选举就有效。而选举时，又是40%的过半数，也就是只有20%多一点就可以当选。这个民意究竟怎么样？这还是指一般的情况，如果按登记参加选举的村民过半数的话，有可能被人操控选举。现在不少村民三分之一、甚至二分之一在外打工，如果有人要操控选举，登记参加选民的人数很可能只有60%、甚至50%，如果这样按照减半的话，10%几就可以当选。建议修改为有选举权的村民过半数才能有效。既然是民主，如果有一半有选举权的人都不参加，怎样能保证选举的普遍性、代表性，建议需要认真推敲这个问题。
李连宁还指出，第16条罢免条款，这里又出现“五分之一有选举权的村民”的概念，提出罢免以后，又是有登记参加选举的村民过半数的表决，这样有一个情况就是20%的人提出来以后，如果登记是80%，40%的人参加罢免就有效，就是20%的登记就有效，等于相同人数提出罢免案，也同时就决定作出了罢免决定，不需要走这个程序。这个问题还需要再研究，程序民主还是非常重要的。
黄燕明委员建议理顺村民会议、村民代表会议和村民委员会的关系
中国人大网讯 12月24日上午，十一届全国人大常委会第十二次会议分组审议村民委员会组织法修订草案等。全国人大常委会委员黄燕明发言中提出，要进一步理顺村民会议、村民代表会议和村民委员会的关系。
黄燕明说，现在法律规定村民会议和村民代表会议是由村委会负责召开。我在调查过程中，也了解到一些实际情况。村委由于各式各样的原因有时不愿召开村民会议。村民会议或者是村民代表会议是一个议事决策的机构，实际上也是一个监督的机构，村委会是一个执行机构，是被监督的。现在让村委会召集会议，监督和被监督的主客体是错位的。从吉林省的实践来看，现在采取了设立村民代表会议主席团或者是推荐会议召集人的制度，而且实践中比较有效。即村民代表会议主席团根据村级的规模，一般是由三至五人组成，设主席一人经过村民代表投票选举产生，负责召集和主持村民代表会议，并对村民委员会的工作进行监督。
黄燕明建议，进一步理顺村民会议和村民代表会议的关系。从实践情况来看，村民代表会议的形式很可能就作为将来一个很主要的形式，从吉林的农村情况看，村子的规模比较大，我们一共9000多个村，平均起来每个村有700户，有2450人，村子比较大，召开村民大会比较困难，场地都没有，尤其是东北的农村，天气冷的时候不能在外面开，所以村民代表会议有可能作为一个主要的形式，应该把村民会议和村民代表会议的关系理顺。召开村民代表会议的议事范围、议事程序，必须由村民会议授权，希望在法律上应该对这个内容有所规定。
黄燕明还说，应该建立村民质询制度，定期或者是不定期对村里的事务进行质询，由村干部当面进行答复，这是一个比较好的形式。
贺�委员建议村委会干部离任审计应避免推逶扯皮
中国人大网讯 12月24日，十一届全国人大常委会第十二次会议举行分组会议，审议村民委员会组织法修订草案。贺�委员建议关于实行任期和离任经济责任审计，应理顺权限职责，避免出现问题时造成推诿扯皮现象。
贺�委员说，村民委员会组织法实施十多年来，在推进村民自治方面有了长足发展，积累了丰富经验，促进了农村的政治经济建设。但经过多年发展，农村社会经济和各方面的情况都发生了很大变化，适应这些变化修改村民委员会组织法十分必要，这部法也需要在实践基础上不断完善。
贺�委员认为，草案第33条第2款中关于实行任期和离任经济责任审计方面中规定“是由县级人民政府农业部门、财政部门或者乡、民族乡的人民政府负责组织”，都是多个部门参与处理，权责关系不够明确，应进一步理顺权限职责，避免出现问题时造成推诿扯皮现象。
郑功成委员建议提高村委会选举和村民小组会决定事项门槛
中国人大网讯 12月24日，十一届全国人大常委会第十二次会议举行分组会议，审议村民委员会组织法修订草案。郑功成委员建议提高村委会选举及村民小组会决定事项通过门槛。
郑功成委员说，草案第15条第2款，“选举村民委员会，有登记参加选举的村民过半数投票，选举有效；候选人获得参加投票的村民过半数的选票，始得当选。当选人数不足应选名额的，不足的名额另行选举。另行选举的，第一次投票未当选的人员得票多的为候选人，候选人以得票多的当选，但是所得票数不得少于已投选票总数的三分之一。”我算了一下，如果在一次没有选出的话，再次当选的人，只要超过有选举权的村民中的15%就可以当选，这个数字是很低的，一个村来讲，15%的人选出一个村长，这个合法性有问题，而在第16条中规定，“本村五分之一以上有选举权的村民或者三分之一以上的村民代表联名，可以提出罢免理由要求罢免村民委员会成员”，就是说提出罢免是需要20%以上的，选民才符合条件，而当选者都最低只需要是15%以上的选民。也就是说，罢免的门槛比当选的门槛还要高，我认为应该倒过来才正常。这是一个村民自治制度，如果得不到多数人的同意，那么合法性是要大打折扣的。
他说，草案第26条，“召开村民小组会议，应当有本村民小组18周岁以上的村民过半数，或者本村民小组三分之二以上的户的代表参加，所作决定应当经到会人员的过半数同意”，这里有两个半数，门槛太低，很容易出现多数人侵害少数人权益的现象。比如有的户姓很大的，兄弟姐妹多的，那么这两个过半就有问题了。因此，我认为这里应该将门槛提高到四分之三的比例，应当是绝大多数人同意，这样既不可能损害多数人的权益，又能维护少数人的利益。
姜福堂委员认为要解决好农村选举引导人才到农村去
中国人大网讯 12月24日，十一届全国人大常委会第十二次会议举行分组会议，审议村民委员会组织法修订草案。姜福堂委员建议对被选举对象应该开一个口子，引导人才到农村去，农村会马上发生变化。
姜福堂委员说，现在我们的条款对被选举对象规定最低要在村里居住一年以上，这是一个大的底线。现在看农村的状况，村民委员会由本村村民组成，要代表农民的利益，带领群众致富，为群众谋福利，我认为必须落到这个地方来，如果这只是一种形式，那是达不到的。现在农村的状况，村主任要使村里致富起来比较难，因此我认为怎么样能引进人才，使专业户到农村，把人才引到农村，我认为这部法律应在这方面解放思想。
他说，现在号召大学生到农村去，现在要求最低在农村居住一年，大学生到农村怎么当村主任？建议对被选举对象应该开一个口子，引导人才到农村去，如果有一个专业户、有一个企业家到农村领导，农村会马上发生变化。因此我认为农村要解决选举的问题，如何把班子建设好，这是研究新农村建设的一个重要环节。
乌日图委员认为草案完善村民自治组织民主管理和民主监督
中国人大网讯 12月24日上午，十一届全国人大常委会第十二次会议分组审议村民委员会组织法修订草案。乌日图委员说，村民委员会组织法自1998年实施以来，在新农村的建设中，对推进以民主选举、民主决策、民主管理和民主监督为主要内容的村民自治发挥了重要作用，赞成这次修订的主要内容，即村民委员会的组织和推选程序，选民登记的有关规定、村民委员会成员罢免的程序以及村民会议决定的事项，这完善了村民代表会议的组成、议事程序和村民小组会议制度，还进一步完善了民主管理和民主监督制度。目前中国农村的现状是地区之间差距较大，一般来说农村经济越发达，农民的自治能力才越强。到2008年底，全国共有村委会60.4万个，而自然村有200.9万个，村委会成员只有233.9万人，平均每个村委会不到4人。看来农村的村委会建设以及农民自治组织的工作还要加强。要从当前农村经济社会的现状出发，从当前农民的文化知识、法律意识、自我管理能力的实际出发，因地制宜地推进这项工作，不能光从理想化的形式出发。
他提出一个具体修改建议：总则第3条第1款中后半句“……有利于经济发展和社会管理的原则设立”，建议把其中的“社会管理”改为“民主管理”，这样更加准确。
唐世礼胡振鹏等委员认为村委会任期维持“三年”不变
中国人大网讯 12月24日上午，十一届全国人大常委会第十二次会议分组审议村民委员会组织法修订草案。唐世礼、胡振鹏等委员认为，村民委员会的任期，维持“三年”不变。
唐世礼说，基层群众自治是我国民主政治制度的重要内容，村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，修改和完善村民委员会组织法，以适应农村面临的新情况、新问题，对促进农村经济社会发展具有重要的意义。关于草案第11条村民委员会的任期，建议维持“三年”不变。一是这样与党支部的任期相一致，党章现在的规定比较科学。二是，因为我国地区差别很大，条件不同。在西部贫困的民族地区，老百姓吃饭的问题已经基本解决，但资金还是困难的，有文化、有能力的青壮年一般都选择外出务工挣钱，补贴家用，留下来的多数是老人、妇女和儿童，村干部由于自身家境贫困，政府的补助有限，因此很不稳定，干部变动频繁，三年任职都达不到，长期任职更做不到。
胡振鹏说，关于任期问题，个人比较倾向于3年。一个3年都搞不完的村事务较少。3年的好处是有利于发现办事工作能力强的人才，尽管修订草案有了罢免程序，但是启动罢免程序罢免掉一些不负责任、不称职、假公济私的人比较困难。3年一届，容易把一些不怎么称职的人通过正常的程序淘汰掉，可以发现一些大公无私、办事能力强的人才，让他们连选连任。
范徐丽泰委员认为受限的委托投票规定很好
中国人大网讯 12月24日上午，十一届全国人大常委会第十二次会议分组审议村民委员会组织法修订草案。范徐丽泰委员说，选举权。草案第13条第2款第2项规定了户籍在村里，选举期间不在本村居住，可以书面委托他人投票。对于委托他人投票这个做法我非常抗拒，因为这是给机会给各种各样买票、威胁、误导等行为的漏洞，这是非常危险的事情。因此赞成内务司法委员会的意见，在第13条中增加1款规定“选民委托投票的，应当书面委托候选人以外的其他选民，不得在投票现场临时委托，每一选民接受委托投票不得超过三人。村民选举委员会应当在选举日前对委托投票情况进行审核并公告”，增加它的透明度，也减低被操纵的可能性。第13条还有一句话，如果户籍不在本村的，可是在本村居住一年以上的，就可以申请参加选举。对此有两个意见。一是如果他在这个村里参加了选举，他就应该放弃原来户籍地的选举权，一个人不能有两个地方的选举权，这是不公的。二是选举权有两个部分，即选举权被选权，居住不满一年的，因为他是专才，他对村务会有很好的贡献，也可以参加选举。建议考虑。这可以缓解在农村中人才不足的问题。
此外，她还建议应在选举日30日前公布参选村民名单，并要有7日时间来处理投诉。
范徐丽泰委员认为村委会等三机构选举时间应协调
中国人大网讯 12月24日上午，十一届全国人大常委会第十二次会议分组审议村民委员会组织法修订草案。范徐丽泰委员说，在这部法律中有三个机构是要选举的，即村民选举委员会、村民委员会、村务监督机构，这三个机构之间的选举如何来协调。一次选举对一个村来说是一件大事，很难做，所以既然有三个选举要做，是不是协调一下，将资源集中。从实际运作的角度来看，草案也很清楚，村民选举委员会是先选出来的，为了能够很好地筹备选举所以先选举出来，我建议考虑在村委会选举日前的6个月选出，村委会的选举日应当一早公布，村委会是有任期的，公布选举日应当没有困难，却可以方便选民登记，回来投票。村委会和村务监督机构是不是可以考虑在同一次选举时段选出，因为它们之间是没有冲突的，侯选作村委会成员的，就不能够侯选为村务监督机构成员，除非实际上的做法是你选不上村委会，就去做监督。从协调不同的选举、节省资源来说，可以同时选举村委会和村务监督机构。
辜胜阻委员建议村委会组织法修订要处理好四方面关系
中国人大网讯 12月24日，十一届全国人大常委会第十二次会议举行分组会议，审议村民委员会组织法。辜胜阻委员建议法律的修订过程中有四个方面的关系要处理好。
辜胜阻委员说，这部法律是保障亿万农民民主权利的重要法律。对农民，不仅要保障他们的物质利益，而且要保障农民的民主权利。现在西方总是讲，我国30年的改革只有经济改革没有政治改革，但实际上，中国的改革无论是政治上还是经济上都是发端于农村的。西方研究中国的专家也普遍关注这件事情。十七大有一个重大的变化，讲到我国民主制度的时候，过去讲是“三大民主”，人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度，在十七大的时候把“三大民主”变成了“四大民主”，增加了基层群众自治制度，基层群众自治制度涉及的面非常广，涉及到农民的利益。
辜胜阻委员说，村民委员会组织法已经施行了十多年的时间，现在提请修订是非常必要的，根据我的调研，我认为在法律的修订过程中有四个方面的关系要处理好。
一是处理好民主选举与民主决策、民主管理、民主监督这四者之间的关系，防止重选举，轻治理。
二是处理好乡镇政府和村委会的关系、村支部与村委会关系，防止官治越位和民治缺位的问题，乡镇政府与村委会之间的关系。
三是处理好村民自治中的决策权、执行权和监督权的关系，防止决策不民主、不科学，执行不受监督。
四是处理好自治组织经济职能与社会职能之间的关系，不仅要保障经济治理，而且要保障公共服务有效落实。
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