一战期间，英日联军对占据青岛的德军开战，夺取了后者在山东的一切权益。1914年11月7日，战事结束；次年1月7日和16日，中国两次照会英、日政府，声明取消战时中立区，恢复领土原状，要求英日联军全部撤出。日本不愿让煮熟的鸭子就这么飞了，拒不撤军。当时欧美列强忙于欧战，无暇东顾，日本为能趁机独霸中国，同时将侵占的山东权益合法化，在1月18日向中国政府递交了"二十一条"。
"二十一条"共分五号，具体条款因为实在很多，在此不便全文照录，只能大致说说主要内容了。
第一号四条，中国承认由日本继承德国在山东的一切特权，同时山东不得让与或租借他国。
第二号七条，中国承认日本人有在南满和内蒙古东部居住、往来、经营工商业及开矿等项特权。旅顺、大连的租借期限，以及南满、安奉两铁路管理期限，都要延长为99年。
第三号两条，汉冶萍公司改为中日合办，附近矿山不准公司以外的人开采。
第四号一条。日本要求所有中国沿海港湾、岛屿概不租借或让给他国。
第五号七条。中国政府聘用日本人为政治、军事、财政等顾问。中日合办警政和兵工厂。武昌至南昌、南昌至杭州、南昌至潮州之间各铁路建筑权让与日本。日本在福建省有开矿、建筑海港和船厂及筑路的优先权等。
如此条件要是中国照单全收，那中国就真成了日本的殖民地。袁世凯看到条约内容，当即明白了东洋人的心思，怒道："日本竟以亡国奴视中国，中国绝不做高丽第二。"作为一国元首的袁世凯怎能容忍如此的奇耻大辱？退一步讲，让一个中国独裁者甘心去做日本代理人，又如何可能。于是乎，中国政府开始了自己的抗争。
"如第五号所列者，我必誓死力拒"
袁世凯作为一个民族主义者，对日本独霸中国的阴谋深恶痛绝，但他身为一国领袖，不能逞一时之快。十五年前，慈禧一怒之下对十一国开战，而致丧权辱国。殷鉴不远，袁世凯不能不多加几分考虑。
在外交部送交的"二十一条"卷宗的封皮上，袁世凯批示说："各条多有干涉中国内政，侵犯中国主权之处，实难开议。"同时，他亲自对"二十一条"的具体内容进行逐条批驳，如对关于旅大南满铁路展限问题，袁批示："此本于前清中俄协定东三省会议时，已允继续俄国未满之年限，由日本展续满期，今又要重新更定。但将来若能收回，对于年限没有多大关系，此条不必争论。 "对福建让与问题批示说："荒唐荒唐，领土怎能让与第三国。"
但是日本气势汹汹的拿出了条约，袁世凯也不敢一口回绝，更何况日本人也不是空手套白狼，他们拿出了自己的交换条件："在一定条件下，将胶州湾归还中国；保证袁大总统及其政府之安全；严格取缔在日本保护下之革命党员。宗社党员、留学生及不法日本商民与浪人。"条约很恐怖，但是条件也挺诱人。
另外的理由，大家就都很熟悉了。今天我们说到"二十一条"，通常有一个定论，袁世凯是为换取日本对其称帝的支持，才甘心出卖主权。袁世凯想不想称帝？当然想，要是不想就不会有以后的洪宪皇帝了。要称帝不只是中国内部的事，还牵涉到外交问题。一旦中华民国成了中华帝国，但列强不予承认（后来的确如此），那麻烦就多了。在所有国家中，日本对中国的影响最大。
日本对袁世凯的私心洞若观火，所以日本首相大隈重信曾对媒体表示："日本为君主国，中国若行帝制，则与日本同一之国体，日本当然乐为赞助。"日置益也私下对曹汝霖说过，"敝国向以万世一系为宗旨，中国如欲改国体为复辟，则敝国必赞成。"不过我们要必须注意到，这些话都不是日本政府的官方表态，只能算是日本政界抛出的诱饵。袁世凯在官场纵横一生，能不明白这其中的道理？仅仅是一两个政客的口头表态，能让他甘心卖国？不能的事情。那么所谓日本首肯袁世凯称帝，也不过是促成老袁部分同意"二十一条"众多原因中的一点罢了。
说到底，荒唐归荒唐，屈辱归屈辱，谈还是要谈一下的。不过这时袁世凯心里也已经做了最坏的打算，一旦两国谈判决裂，那"予但有一枪一弹，亦断无听从之理。"谈判既必须进行，那中国唯有据理力争，以图将损失降到最低了。至于条约"第五号"，袁世凯则很明确的表示，"我国虽弱，苟侵及我主权，束理我内政，如第五号所列者，我必誓死力拒。"摆明了说，如果日本一定要让中国做你的殖民地，要我袁世凯当"亡国总统"，那大不了就拼个你死我活。
妙用"拖"字诀随后，袁世凯命陆徵祥代替孙宝琦出任外交总长，主持对日谈判。
陆徵祥与日本公使日置益首次会面，后者提出，"本人希望谈判每天开会，星期日也要开，以赶快解决为原则。"日本急欲实现其独霸中国的野心，所以谈判越快越好，而中方则要尽可能的拖延时间，以待欧洲列强能及时干预。陆徵祥于是打起了太极拳，祭出"国际惯例"的大旗。他对日使说，"每天开会没有问题，但是星期天开会，那是国家没有成例的。另外，我身为外交总长，与贵国谈判之外，还有许多其他事务需要处理，因此每天上午要腾出时间，接见来宾，所以谈判只能在下午进行。"中方的要求合情合理，日置益无奈，只得同意。
陆徵祥接着说，"那么规定每天下午五点开始谈判吧。"对于中方的漫天要价，日置益提出异议，"五点太晚了，最好下午两点开始，夜间也必须持续。"陆徵祥就地还价，"两点钟谈判没问题，但是我身体太坏，不能夜里继续开会。"之后双方有决定谈判自1915年2月2日正式开启。谈判的时候，陆徵祥先依着礼节，让座、喝茶花去几十分钟；后来会期也不断减少，最后竟少至每周仅谈判一次。陆徵祥当时还提出双方要逐条讨论，第一号第一款达成协议后，再谈第一号第二款，不同意日本将"二十一条"放在一起捆绑谈判的要求，说到底还是要尽量的耗时间。
袁世凯密切关注谈判事宜，对陆徵祥、曹汝霖时时指示。每天清晨，曹汝霖都要在七点的时候到总统府汇报前一日的会议情形，同时请示之后谈判的应付方法。陆宗舆则常要将日本国内局势告知袁世凯，作为决策依据。谈判中陆徵祥、曹汝霖根据总统指示向日方据理力争，绝不轻易妥协。日本档案中记载说，在"二十一条"的谈判过程中曹汝霖时常表现的义愤填膺、慷慨激昂。艰难的中日交涉从2月2日开始，直到4月25日，双方谈判25次，也未能达成协议。
恰在此时国际环境有变。当初日本照会各国的密约只有前四号，至于严重损害列强在华利益的第五号则避而不谈。列强得知真相后怒不可遏，纷纷谴责日本的欺瞒行径，反对其独霸中国。日本未免夜长梦多，一方面宣称第五号只是"希望条件"，不在正式条约之内，以减轻压力；另一方面在4月26日向中国提出有关"二十一条"的最后修正案。
不签约就开战
两国僵持到5月7日，日本决定让步，但同时也向中国政府发出最后通牒，同意将第五号中的五项来日再议外，"望中国政府至五月九日午后六时为止，为满足之答覆，如到期不接到满足答覆，则帝国政府将执行必要之手段"，是为"五七通牒"。所谓"必要之手段"显然是指战争而言，当时日本为迫使中国就范，一方面利用流亡其国内的革命党人威胁北京政府，另一方面更派出陆军直趋沈阳、济南，海军前往渤海游弋。
战争阴云陡然笼罩中国。袁世凯即刻召集各机关首长、参议院议长、府院秘书长等政府要员开会，决策和战。会前，英国公使朱尔典特意找到外交总长陆徵祥，诚恳地建议说，"目前中国情形很是危险，各国都忙于欧战，不暇东顾，中国如果与日本贸然开战，就要使自己陷入万劫不复了。目前中国只能暂时忍辱负重，埋头苦干十年，到时才能与日本一较高下。"
在会上唯有陆军总长段祺瑞力主强硬，"这样迁就，何能立国？我宁为玉碎，不为瓦全！"当时段已秘密动员，预备对日一战。袁世凯长叹道，"段总长说的很对，但是也要审时度势，量力而行。倘若日本不撤回第五项，我肯定会赞同段总长的意见。只是现在既已撤回，议决的各项条款，虽然也损及中国权益，所幸尚不是亡国条件。因此，希望大家记住此次承认是暂时屈服于最后通牒，以此为奇耻大辱。如果此后还不知振作，朝鲜殷鉴不远。 "段祺瑞依旧不改初衷，说"民国初建，就承认如此卖国条约，如果其他列强都要效仿日本，该怎么办？"袁世凯说，"我岂愿意屈辱承认，但是对比中日国力，不得不委曲求全。两国力量的比较，您应该最明白。"段遂无言。
参加会议的梁士诒后来回忆当时情境，"袁总统悲愤陈词，衣沾涕泪。与会者或怨愤填胸，或神气惨沮。"众人之无奈，由此可见。
唐德刚先生在《袁氏当国》中说到袁世凯的处境时，引用了"九一八"后蒋介石的自述，"可战而不战，以亡其国，政府之罪也。不可战而战，以亡其国，亦政府之罪也。"我们想一想就知道，才经历了晚清变乱的中国，怎么可能是崛起东邻的对手？
包羞忍耻是男儿
5月9日，"二十一条"签订，袁世凯对在京官员说，"我国国力未充，目前尚难以兵戎相见。""为权衡利害，而至不得已接受日本通牒之要求，是何等痛心！何等耻辱！"所谓国耻，其实也是一国领袖之耻。想袁世凯一生，在朝鲜、在直隶、在武汉，每战必胜，何等威武，此次交涉竟要将国家主权拱手相让，又岂能是他所乐见？定5月9日为"国耻日"，正是袁世凯颁令全国。
签约的消息传出后，全国哗然，各界纷纷声讨政府卖国。为向国人阐释苦衷，袁世凯在5月26日发布大总统申令，说明政府之所以部分同意日本的无理要求，只是不愿重蹈晚清覆辙。如果我们肯静下心来想想，北京政府说的确实不是没有道理，"我与日本战必败，败则其损害愈重，故与其战败损害，比现在日本之要求，不知更重几倍。"
袁世凯还命人撰写《中日交涉失败史》一书，印刷5万册，寄存在山东模范监狱。他说，"这一次我们吃了一个大亏，将来有一天我们翻了身，这部书就可以公开发行，让世人知道日本人的罪恶了。"可惜袁世凯最终没能见到中国战胜日本的一天。
孙中山趁机滋事
日本以最后通牒压迫中国之时，以孙中山为首的革命党人在做些什么呢？黄兴、李烈钧、陈炯明、柏文蔚，这些因发动叛乱（"二次革命"）而被北京政府严厉通缉的"罪犯们"，听说日本的无理要求后，提出"暂停革命，一致对日"，纷纷离开日本，准备与政府同仇敌忾！那么将国民党改组为中华革命党的孙中山呢？他看到了机遇，若不趁此时袁世凯焦头烂额，举兵一战，岂不坐失良机！
孙中山要回国、要夺权，可手里一无所有，怎么办？只有找日本人借钱了。后人在日本外务省的档案馆里发现了这样一封信：作为帮助"扫除中国的邪恶政府"的回报，"当中国需要雇佣军事参谋的时候，就将给日本军官以优先权；中国的陆军和海军，将使用日本的枪械、弹药和装备；在中央的地方政府内，当需要邀请外国专家的时候，中国将给日本以优先权；将要建立一个日中银行，并在两国的重要城市设置分支机构；中国将首先向日本寻求有关开放矿藏、铁路建设和沿海贸易所需要的外国资金；日本将帮助中国改善政治的和军事的制度，帮助中国更改已规定的海关、治外法权等条约。"（韦慕庭《孙中山：一个壮志未酬的爱国者》，杨慎之译）包括袁世凯誓死不从的"五号七条"内容，孙中山答应了比"二十一条"更为苛刻的卖国
条件。
如果你对此无法相信的话，那么看看高崇民的回忆，"1915年袁世凯阴谋要作皇帝，与日本订立卖国条约21条。孙中山为换取推翻袁世凯，主张把东三省让给日本。我在日本留学东京时，亲耳听到中山这种错误主张，表示坚决反对，黄兴当时也反对。"
袁世凯为应付国内革命党人的活动，他在5月29日下令取缔革命党，指革命党有"借外国之力，以起内乱，图卖国求荣之举。""私与外人订结密约，或结托外国，捣乱本国，或以本国人民之权利，抵借巨款，垂首下心，奉献他族"。客观地说，袁世凯所言都是事实，基本没有诬陷的成分在内。但袁世凯确实是要以革命党的口头"卖国"为自己的实际"卖国"做替罪羊，不过"二十一条"的签订多多少少也与革命党有关――若非孙文成了日本人手中的奇货，中国政府也好少去一分压力。
还算得体的弱国外交
袁世凯因为签"二十一条"被钉上了历史的耻辱柱，很少有人再去深究成见背后的细节。其实在三个多月的艰苦谈判后，日本因各方压力自行取消了意图灭亡中国的第五号要求；第三号中删除一条；第四号中"所有中国沿海港湾、岛屿概不租借或让给他国"的要求被删除，改由中国自行声明；另外，第一号和第二号中的很多条款不是"留待日后磋商"，就是又加进了限制条件。那么最后"二十一条"中签订的有多少条呢？满打满算只有十二条。
签是签了，但是袁世凯不会那么规规矩矩地照办。比如对允许南满、东蒙地区中日杂居以及杂居地的商租权、聘请日本顾问等问题，袁世凯就曾与人说："购地租地，我叫日本人一寸地都买不到手；杂居，我叫日本人一走出附属地，就要遇到生命危险；至于警察顾问用日本人，我用虽用他，也只是每月给他几个钱罢了，至于顾不顾，问不问，那权力却在我手里。其他各条，我也都有破坏之法。"
袁世凯死后，北京历届政府都拒绝承认"二十一条"的有效性，因为此系日本强加给中国的单方面条约，不合国际准则，而且未获中国国会和政府的正式同意。一战结束后，在巴黎和会与华盛顿会议上，中国都要求改订"二十一条"，甚至全部废除。所以，"二十一条"不但在事实上未曾真正实行，就是在名义上也从来都是不合法的。
历来谈论袁世凯政府签订"二十一条"，只说其出卖主权，换取日本支持云云，基本上都对收回胶州湾一事避而不谈。日本对华外交也是后来所谓"胡萝卜加大棒"的策略。中日谈判伊始，日本即向中方提出，待条约签订，日方当归还胶州湾给中国。"五七通牒"的附加说明中还说，"中国政府如能承认此次最后通牒要求之各项，则日本政府……交还胶州湾之声明，依然有效。""二十一条"签订后，中国如约收回了胶州湾。
中国人和中国政府认为签订"二十一条"是受了奇耻大辱，日本在华国民则欢呼雀跃，为帝国庆祝，但是――他们的首相大隈重信则因为未经御前会议就径自提出"二十一条"、结果导致"外交失败"，被迫下野。后来的首相寺内正毅评论前任说，"大隈内阁向中国要求'二十一条'，惹中国人全体之怨恨，而日本却无实在利益。"等于从侧面证实了中国因 "二十一条"所受损害之小。
我们都知道所谓"弱国无外交"，中国当时单独面对日本，能够据理力争，最终迫使日本让步，将条约中规定的损失减到最小。结果虽然不是袁世凯政府吹嘘的"外交胜利"，但至少是不败不胜。对于"二十一条"的谈判，唐德刚先生说中国政府应付"还算得体"的评价，当是公允之论。
参考书目：
《中国近代对外关系史资料选辑1840-1949》上卷 第一分册
白焦《袁世凯与中华民国》
马震东《袁氏当国史》
丁中江《北洋军阀史话》
吴长翼编《八十三天皇帝梦》
唐德刚《袁氏当国》
李剑农《中国近百年政治史》
郭廷以《近代中国史纲》
李新 李宗一 主编《中华民国史》第二遍第一卷
韦慕庭《孙中山：一个壮志未酬的爱国者》
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