刘士辉：城管变身鬼谷子，强拆上演无间道

　　城管变身鬼谷子，强拆上演无间道

　　政府本是"公开、公平、公正"的行政执法主体，所谓"阳光政府"、"责任政府"、"法治政府"是也。然而发生在珠海市的一桩民宅强拆案件中，当地的城管部门却闪转腾挪、左奔右突、言而无信、阴招迭出，上演了一幕世所罕见、闻所未闻的21世纪政府执法过程中的无间道闹剧！

　　2009年6月12日，珠海市香洲区南屏镇北山村村民李润留一家9口人刚刚建起的建筑面积2318平方米、造价达几百万的一幢五层新楼，被珠海市城市管理行政执法局强行拆除！

　　1、李润留翻建申请获得了南屏镇政府城建办的批准和社区居委会的同意。

　　2009年5月17日，李润留向南屏镇城建办出具了一份《拆建申请书》："申请人李润留是北山村人，本人位于北山正街北五巷19号的祖屋建于1979年，属砖木结构，建筑面积约319平方米。因历史原因，日久失修，白蚁严重侵蚀，屋顶漏水，墙身破裂，落雨水浸，严重影响日常生活。现本人拟将房屋进行拆建重修，希望有关部门给予办理拆建手续。"在该申请下面，南屏镇北山社区居民委员会于5月18日签署了"情况属实，同意拆建，敬请上级给予审批为盼"的意见；珠海市香洲区南屏镇城市建设管理办公室于5月20日以"同意申请"批准了该拆建申请（见《拆建申请书》）。

　　2、行政缺位和制度缺失造成的包括李润留在内的成千上万的"违建"，不应该让有实实在在住房需求的建房个体来买单。

　　李润留的翻建申请在镇政府获得批准后，随后向珠海市规划部门申请办理规划报建手续。但是规划部门以"无法可依无章可循"为由不予受理该拆旧建新的建房申请。李润留询问为什么"无法可依无章可循"呢？规划部门答称：因为《珠海市城市规划条例》开始实施后，珠海市政府还没有制定《<珠海市城市规划条例>实施细则》作为配套法规，而旧的规定又已经作废，目前处于操作程序空白状态，所以就"暂停报建"了。

　　一个堂堂的经济特区怎么会在村民私宅报建方面"无法可依无章可循"呢？这要追溯到2006年11月。2006年11月1日，作为珠海市地方性法规的《珠海市城市规划条例》开始正式实施。新法规实施后，以前颁布的关于村民私宅报建方面的规定开始作废。考虑到这一点，所以《珠海市城市规划条例》在第七章"附则"的第102条规定珠海市政府据此可以授权立法："市政府应当根据本条例制定《<珠海市城市规划条例>实施细则》……作为本市城市规划编制和实施管理的依据。"但是两年多来，《<珠海市城市规划条例>实施细则》千呼万唤始终没有出台，村民宅基地住房报建的制度和程序方面就一直处于一种空白状态。关于这一点，珠海市城市规划建设管理委员会办公室文件《关于过渡期农村农民宅基地建房报建管理的指导意见》可以作为佐证。其中提到："为规范我市农村农民（包括"村改居"后的社区居民，下同）宅基地建房的报建管理，科学有序地开展新农村规划建设……恢复我市农村农民宅基地的住房报建，解决多年来因暂停报建所遗留的历史问题，现就……"："农民违法抢建住宅固然是一种严重的违法行为，应该坚决予以制止，但同时我们也要看到有相当部分农民建房是出于生产生活的需要，政府有相当一段时期以来采取不准建和不受理的办法已经难于压抑农民建房的欲望，如何采取切实可行的措施引导农民按规划要求和规定程序办理报建手续已经刻不容缓。"

　　李润留的老屋已经屋漏墙裂，摇摇欲坠（见照片），随时可能轰然倒塌而屋毁人亡。规划部门漠视村民生命安全的一次又一次的"不受理"，把无可奈何的李润留一家赶上了一条不得不"先建住房再补手续"的法律自救之路。2008年9月17日，经过近半年的建设，李润留的五层楼房封顶。另外需要说明的是，按照珠海城管部门自己掌握的数字，光北山村一个村的所谓"违法建筑"就多达46宗（实际还不止这么多），都属于拆旧建新这种情况。而整个珠海市7653平方公里的辖区范围内，这种拆旧建新的个案又何止千万？如果不是行政缺位造成的制度缺失、办事程序缺失，怎么可能在短短数年间就井喷一般地涌现出了成千上万的"违建"呢？

　　按照现代行政法的理论，政府应该是"有限政府"、"责任政府"，政府必须谨小慎微、尽职尽责地去履行法定职责。属于职责范围内的事情一定要去做，而且要做得完整、到位，否则就有玩忽职守、缺位渎职的嫌疑；职责范围之外的事情，一定不能去做，否则就可能是行政滥权、行政越界。无论是做得不到位，还是做得超越了边界，都应该首先由政府对其违规行为承担法律责任，而不应该由行政相对人来"买单"。只有这样，才能打造高效的、负责的政府，才能不枉费纳税人的钱财。回到本案，因为珠海市农民私宅报建制度和程序的缺失，特别是还曾"暂停"、"不受理"了很长时间，由此酿成的"违建"如雨后春笋般涌现，怎么能够把这一切都归咎于村民，而把政府自己的责任推卸得一干二净呢？

　　可能正是考虑到了政府在村民私宅报建方面的制度漏洞和程序缺失，所以珠海市政府于2008年12月31日出台了《关于规范我市农民（被征地农民）建房管理的若干意见》（珠府【2008】160号，自2009年2月1日起施行）。在其中第二部分"已建成但尚未报建确权的农民宅基地住宅的处理"中，提出了"在本意见施行之前已建成但未报建确权的农民宅基地住宅"的具体的处理方案。基本上属于尊重历史、照顾现实的做法，对于面积不超标的无条件予以确权登记，对于面积超标的无非是责令补交罚款和地价款，然后予以确权登记。

　　李润留的住房就算是"违建"，但是也分明符合补交罚款和地价款然后予以确权的情形。但是珠海市城管局却不管三七二十一，不顾轰然推到一栋五层2318平方米的新楼所造成的巨大社会浪费和天怒人怨，最后不由分说地就拆了。

　　3、珠海市城管局背信弃义，视已经达成的行政合同如废纸，视数小时前刚刚做出的行政承诺如放屁，出尔反尔，上演了一幕世界范围内闻所未闻的政府无间道！

　　2009年2月18日，珠海市城市管理行政执法局以李润留未经规划许可为由，在同一天内作出[2009]0803050084号《行政处罚告知书》和珠城行罚字[2009]0803050084号《行政处罚决定书》，决定给予李润留限期十天自行拆除违法建筑物的行政处罚。后因李提起行政复议，珠海市城管局于2009年3月23日以珠城执罚字(2009)003号《撤销行政处罚决定书的决定》，撤销了珠城行罚字[2009]0803050084号《行政处罚决定书》。并于李再次对此申请行政复议期间的2009年4月3日作出了珠城行罚字[2009]0803050084A号《行政处罚决定书》，决定"责令受处罚人限期七日内自行拆除上述违法建筑物"。

　　李不服该《行政处罚决定书》，向珠海市人民政府申请了行政复议。珠海市政府以"即使珠海市的私宅报建制度不完善，其违法建设行为也无合法性、合理性可言"为由，维持了珠城行罚字（2009）0803050084A号《行政处罚决定书》。

　　事实上，按照此前珠海市规划局信息公开的答复，称2009年2月1日之前"私房报建的法定办事程序需依照珠府规字（1995）105号《关于重新修改颁布<珠海市私房报建细则>的通知》之规定进行办理"，而实际上根本不可能办理农村村民集体所有的宅基地建房报建手续；而且该105号"通知"在《珠海市城市规划条例》于2006年11月1日出台后业已废止。这显然是珠海市规划局的行政欺骗和行政"忽悠"行为。因此，珠海市政府在《珠海市城市规划条例》施行后，迄今尚未依照该条例"附则"的法定要求，依法制定《珠海市城市规划条例实施细则》，此举直接造成了城市规划行政主管部门无从制定城市规划区内农村宅基地用地、规划、报建等办事程序，其懈怠渎职、玩忽职守的行为致使面积达7653平方公里的珠海市城市规划区范围内，数以百万计的农村村民申请在宅基地上新建、改建、扩建民宅建筑工程（而且包括维修民宅在内），竟然总共只有约130宗获得审批！合法渠道被堵死，广大村民申请宅基地的新建、改建、扩建民宅的用地、规划、报建，在既没有法定程序也没有办事程序的情况下被"逼良为娼"，迫使村民不得不采取自救方式建房。这才引发了自2006年11月1日后在珠海市规划区范围内，成千上万栋未经法定部门、法定程序审批的"违法建筑"如雨后春笋般涌现！如此结局，并非珠海市政府一句轻描淡写的"即使珠海市的私宅报建制度不完善"，就可以将其懈怠渎职、玩忽职守所理应承担的法律责任一笔勾销掉的。

　　也可能是意识到了政府在李润留所谓"违建"方面的先天不足，2009年5月19日下午，珠海市城管局召集李润留一方，在香洲区拱北城管大队二楼会议室召开了一个关于李润留房屋"外形改造"的联席协商会议。与会人员有：珠海市城管局局长刘新强、副局长李连福、副局长宁前进、拱北城管大队长龚焕琰、副大队长谭康耿、南屏城管中队长孙斌；李润留及亲属共9人及代理人；此外还有南屏镇政府副书记阮少海和北山村委会的书记杨成杰。会上，珠海市城管局方面决定对李润留新楼拆除一层半（五层及以上）并进行"穿衣戴帽"改造，以符合附近的古村落风貌。商定"改造拆一层半（第五层490平方米，顶楼梯间100平方米）附效果图，工程由市执法局安排有资质的工程公司施工，工程经费由市执法局出资"等。（有一个政府文件足资佐证：在珠海市城管局《南屏北山正街19号违法建设清拆善后工作现场办公会议纪要》中有这样的字眼："清拆经费问题。因时间紧张、情况特殊，在原计划拆除一层半的经费已完成政府采购的基础上，再增加的另外三层半的清拆费，由市城管执法局按程序履行政府采购手续。"这充分说明，官方5月19日关于拆除一层半并"穿衣戴帽"的决定已经部分付诸实施）。城管方面将打印好的《南屏北山村李润留房屋外形改造方案》（含附件《改造施工步骤细则》以及房顶作飞檐翘角处理的《改造后北山民宅正立面》效果图各1份）交给了李润留。上述内容有会议纪要和现场录像。从该会议内容看，李润留和城管局方面已经就"违建"房屋问题达成了"穿衣戴帽"改造（拆一层半）的共识。故此，珠海市城管局于4月3日作出的珠城行罚字（2009）0803050084A号《行政处罚决定书》自然应被取代。

　　然而，这个双方已经达成的改造协议最后并没有得到切实履行。

　　2009年6月11日下午，由珠海市城管局召集的关于李润留房屋问题的多方联席协商会议在南屏镇政府二楼会议室召开。与会人员有：珠海市政府副秘书长谢汝党；城管局方面的代表是拱北城管大队大队长龚焕琰、副大队长谭康耿、南屏城管中队长孙斌；李润留因病未出席但委派了代理人；南屏镇政府方面代表是阮少海副书记和吴楠副书记。经过一下午的协商，官方和李润留一方达成了相互谅解协议。最后协商的结果是：将李润留房屋拆除两层半（四层及以上）并予以"穿衣戴帽"改造。

　　当天晚上8点半，谢汝党副秘书长安排李润留代理人到拱北大队二楼大队长办公室与珠海市城管局局长刘新强晤面。刘新强局长事先致电珠海市副市长陈英，得到其同意后才与李润留代理人敲定协商后要签约的文件。当时系由城管局方面的工作人员起草并打印好协商文件后，经市城管局局长刘新强指示拱北城管大队副大队长谭康耿、南屏城管中队长孙斌随同李润留代理人，于晚上10点30分到达李润留家中，由谭康耿、孙斌二人代表城管局一方，双方签约并按指印，该协议一式两份，珠海市城管局与李润留一方各持一份（见6月11日晚签字的《南屏北山村李润留房屋外型改造方案的要求》）。签字时间是2009年6月11日晚10点40分。双方签约后，城管局工作人员立即将城管局持有的那份协议上交局里。

　　该协议内容为："从维护社会稳定、构建和谐社会这一基本点出发，村民愿意配合市行政执法局的工作开展，按复古建筑风格将房屋进行相应改造。/一、改造拆两层半（第四层以上含第四层）附效果图，由市执法局安排。/二、外形穿衣戴帽工程由房主安排工程公司施工，经费由房主出资。/三、双方共同友好协商施工步骤、细节等改造方案（另附方案细则）。/四、施工方严格按照市执法局盖章确认的正、侧面效果图施工。/五、双方责任范围：1、改造时施工方应听从房主委派的现场监督员指挥，市执法局保证该建筑物不会因改造而引起墙体开裂等质量问题（监督人员两名，费用由施工方负责）。2、双方及时配合沟通，改造施工前应妥善处理房主的装修材料，避免浪费，把房主损失降到最低。3、市执法局负责改造穿衣戴帽工程施工过程中施工人员及路人的安全。/六、改造施工方负责清运所有建筑垃圾（拆出钢筋废料由房主处理）。/七、鉴于考虑到该村民因配合城市风貌改造需要，顾全大局而造成的巨大损失，因此决定该房屋确权办证时市行政执法局积极支持协助。/八、保证改造工作开展，对此案件保证永远不再任何法律诉讼和追究。"（附件是《施工步骤细则》和《清拆示意图》各1份）在该协议上签字并捺印的一方当事人是李润留及其代理人，另外一方签字并捺印的代表是拱北城管大队副大队长谭康耿和南屏城管中队长孙斌，谭、康二人当然是代表珠海市城管局的。

　　从该协议内容看，这是一份完完全全、纯纯粹粹的有法律约束力的行政合同。从当事人看，一方当事人是行政机关委派的代表（是为表见代理），另一方是行政相对人。关于这一点，城管方面可能会说，谭、康二人在协议上面签字时，仅仅注明是"见证人"，进而不是当事人。这是一种无理的、无用的狡辩。因为其二人虽然在签字的名字前写上"见证人"三个字，但是他们毕竟是受刘新强局长的委派代表城管局一方签字的；而且这个协议是经过城管和李润留双方在会议室协商了一下午和半个晚上才达成的这样一个结果。再者从协议内容看，与李润留相对应的另一方当事人也只能是珠海市城管局。该协议是关于李润留房屋拆除层数以及改造要求、步骤、细则的一个具有法律约束力的法律文件，双方权利义务关系明确，在前后8条的条款中，"市行政执法局"（或者"市执法局"）的名称至少出现了6次；还有就是在该协议中，能够约束李润留拆层改造的另一方当事人也只能是珠海市城管行政执法局。该行政合同的签订，就意味着珠海市城管局于4月3日作出的"珠城行罚字[2009]0803050084A号"《行政处罚决定书》已经被该行政合同所取代，其自然失效。至此，李润留一颗悬着的心终于落了地。

　　然而，万万没有想到的是，8个小时以后，该行政协议还墨迹未干，形势就发生了惊天大逆转：6月12日早晨6点半，珠海市城管局副局长李连福来到现场，号令手下人员对李润留的房屋予以全拆！尽管市政府代表、区政府代表、镇政府代表以及村民代表强烈要求按照昨晚签订的协议书来履行，但是李副局长还是一意孤行地指挥炮机全拆了五层楼房。在场人员一片哗然！

　　珠海市城管局如此倒行逆施，如此背信弃义，如此自我否定，简直让人们的眼球跌碎一地！在头天晚上与李润留达成的行政合同（行政谅解协议书）的立场上，珠海市城管局今天早上就来了个180度大转弯，它狠狠地抽了自己一个大嘴巴！如此出尔反尔，是一种彻头彻尾的行政违约行为！既然违约了，就要承担违约的法律责任。珠海市城管局再无赖、再鬼谷子、再无间道、再奇门遁甲，也颠覆不了违约者要承担违约责任的自然法则和国法如炉的铁律！按照法律规定，珠海市城管局应该依法承担违法行政和行政违约的法律责任，对李润留的巨额财产损失应该依法承担国家赔偿（或补偿）责任。

　　目前，与此事相关的告珠海市城管局和规划局的三个行政诉讼案，正在珠海市香洲区法院立案受理的行政诉讼程序之中。

　　总共五层面积达2318平方米的村民李润留的"小洋楼"，就这样葬送在珠海市城管局的阴阳执法怪招之中！该楼造价达几百万。

　　（子规夜啼于2009年8月23日）

--~--~---------~--~----~------------~-------~--~----~
您收到此信息是由于您订阅了"中国报道周刊"邮件杂志。
要订阅此邮件，请发邮件至 chinaweek-subscribe@googlegroups.com
要退订此邮件，请发邮件至 chinaweek-unsubscribe@googlegroups.com
投稿信箱：chinaweekly@gmail.com ，请在标题处注明"投稿"字样。
感谢您订阅并阅读"中国报道周刊" [ www.china-week.com ] 电子杂志！
-~----------~----~----~----~------~----~------~--~---